reforef.ru 1

u


Ю. Борко

Восточное партнерство и Россия
С недавних пор лексикон европейских политиков, экспертов и журналистов пополнился новым словосочетанием – «Восточное партнерство» (далее ВП). Так называется новая программа развития углубленного сотрудничества между Европейским Союзом и шестью постсоветскими республиками – Украиной, Беларусью, Молдовой, Азербайджаном, Арменией и Грузией. В заключительном документе Европейского совета (саммита) ЕС, состоявшегося 19-20 марта 2009 г., и в одновременно принятой Декларации о Восточном партнерстве новая программа названа «амбициозной» и имеющей «стратегическое значение» для ЕС. Соответственно этой оценке, было решено провозгласить старт этой программы в торжественной обстановке – на Учредительном саммите с участием всех 27 государств-членов ЕС и шести упомянутых постсоветских государств. Саммит состоится 7 мая в Праге, столице председательствующей в ЕС Республике Чехии.

Основные положения Декларации таковы:

  • Евросоюз крайне заинтересован в стабильности, управляемости и экономическом развитии восточных соседей. Он готов содействовать политическим и социально-экономическим реформам в этих странах, их сближению и конвергенции с ЕС, а в перспективе – созданию условий для экономической интеграции с ними.

  • В основе Восточного партнерства лежат разделяемые его участниками общие ценности, включая демократию, верховенство закона, уважение к правам личности, а также принципы рыночной экономики, устойчивого развития и хорошего управления. Двустороннее сотрудничество в рамках ВП нацелено на заключение Соглашений об ассоциации. ЕС будет содействовать этим странам в облегчении визового режима с постепенным продвижением к его полной либерализации.

  • Наряду с двусторонним, предусматривается многостороннее сотрудничество в рамках ВП, а также между самими Восточными партнерами.
  • В качестве главных областей сотрудничества выделены: демократия, хорошее управление и стабильность; экономическая интеграция и конвергенция с политикой ЕС; энергетическая безопасность; контакты между людьми.


  • ЕС окажет Восточным партнерам финансовую поддержку в размере 600 млн. евро в период до 2013 г. включительно.

  • Создаются институты сотрудничества, включая саммиты ЕС - Восточные партнеры (раз в два года) и встречи министров иностранных дел (ежегодно).

  • Третьи страны смогут участвовать в конкретных проектах на основе принимаемого в каждом случае решения. В Декларации не названы конкретные страны, но в высших институтах ЕС не делают секрета из того, что имеются в виду, прежде всего, Россия и Турция как наиболее важные потенциальные участники таких проектов, особенно в секторе энергетики. (www.consilium.europa.eu/ueDocs/).

Предыстория. Анализ изложенных в Декларации целей и содержания Восточного

партнерства убеждает, прежде всего, в том, что эта программа является продолжением провозглашенной в 2003 г. Европейской политики соседства (ЕПС). Одна из ее главных целей заключалась в создании вдоль восточной границы расширенного ЕС «кольца друзей», т.е. постсоветских республик, ориентированных на европейские ценности и модели экономического и политического устройства. ЕПС была адресована России, Украине, Беларуси и Молдове; Россия от участия этой программе отказалась, а в список адресатов ЕПС, помимо трех упомянутых государств, вскоре были включены Грузия, Армения и Азербайджан.

Те же цели и тот же состав участников предусматривает ВП, и в связи с этим возникает естественный вопрос: чем все-таки вызвана новая и подчеркнуто афишируемая инициатива ЕС? По нашему мнению, на то есть три причины: во-первых, неутешительные итоги осуществления ЕПС; во-вторых, недавний вооруженный конфликт на Кавказе и последующее признание Россией независимости Южной Осетии и Абхазии; в-третьих, системный кризис в отношениях между Россией и ЕС.

Итоги шестилетнего действия ЕПС (2003-2008 гг.) и впрямь неутешительны. Лабораторией и витриной достижений этой политики должны были стать масштабные экономические и политические реформы, осуществляемые политическими силами, пришедшими к власти в результате «оранжевых революций» в Украине и Грузии. Ставка была сделана на новых президентов с четкой прозападной ориентацией, соответственно, В. Ющенко и М. Саакашвили. Ставка оказалась проигрышной. Оба президента внесли едва ли не наибольший вклад в нынешнее состояние обоих государств: никаких реформ, политический раскол и компрометация власти – в Украине; военная авантюра против Южной Осетии, которая перечеркнула некоторые успехи начатой было экономической реформы, и политический раскол – в Грузии. Сосредоточив свое внимание на Украине и Грузии, ЕС не оказал никакого практического содействия остальным постсоветским республикам, включенным в рамки ЕПС. Те республики, которые добились успехов в развитии экономики и укреплении государства (Азербайджан и отчасти Армения), сделали это самостоятельно и отнюдь не всегда по европейским канонам. Конечно, отсутствие сколько-нибудь заметного прогресса в строительстве эффективной рыночной экономики и устойчивой демократии в постсоветских республиках объясняется не изъянами ЕПС, а тем, что их политические «верхи» либо не захотели, либо были не готовы к кардинальным системным преобразованиям. Не готовым к этому оказалось и общество в целом. В этой ситуации брюссельские институты ЕС решили, не меняя цели и задачи ЕПС, как говорится, «влить старое вино в новые меха» под названием Восточное партнерство.


ЕС и восточные партнеры. Инициатором программы Восточного партнерства была Польша, которая, при поддержке Швеции, внесла ее на рассмотрение Европейского совета в июне 2008 г. Инициатива была одобрена, и Еврокомиссии было поручено подготовить конкретные предложения. Не известно, как долго продолжалась бы подготовка, но 1 сентября чрезвычайный саммит ЕС обязал Комиссию ускорить эту работу с учетом «конфликта в Грузии» и его последствий. При этом, несомненно, был учтен тот факт, что, признав независимость Абхазии и Южной Осетии, Россия осталась в одиночестве. За ней не последовал ни один ее союзник в Евразийском экономическом сообществе и Договоре о коллективной безопасности. Не последовали и потому, что усмотрели в ее силовых действиях против Грузии опасный прецедент, и еще больше по той причине, что с начала 90-х годов все постсоветские республики избрали курс на развитие многосторонних связей. В заявленные или скрытые цели этой политики входило извлечение экономических преимуществ многостороннего сотрудничества, особенно с развитыми странами, укрепление своего международного положения и, не в последнюю очередь, ослабление зависимости от окрепшей и все более амбициозной России.

В этой ситуации цена взаимодействия ЕС с восточными партнерами возросла; оно, как заявлено в Декларации его мартовского саммита, имеет «стратегическое значение». В первую очередь, это относится к сотрудничеству в секторе энергетики. Программа такого сотрудничества детально изложена в меморандуме о Восточной политике, направленном в начале декабря Комиссией Европарламенту и Совету ЕС. Интересы ЕС и его восточных партнеров в этой области практически сходятся, особенно в том, что касается диверсификации источников и путей доставки в Европу энергоресурсов из Закавказья и Центральной Азии. В развитии ВП Евросоюз видит также возможность противодействия стремлению России закрепить за собой доминирующую роль на постсоветском пространстве. Украина и Грузия открыто поддерживают этот курс ЕС, другие – одобряют его молча или занимают нейтральную позицию.


Вместе с тем, изложенная в меморандуме Комиссии программа ВП имеет немало изъянов. Главный из них – размер цены, предложенной восточным партнерам за участие в этой программе. В Европе есть немало политиков и экспертов, которые, ссылаясь на успешный опыт расширения Евросоюза в 2004-2007 годах, усматривают причину неудачи ЕПС в том, что упомянутым постсоветским государствам было отказано в перспективе вступления в ЕС. В настоящее время активными сторонниками дальнейшего расширения Союза на восток являются Польша, которая была инициатором ВП, а также Швеция и три балтийских государства. Этому противятся Германия, Франция и некоторые другие «старые» члены Евросоюза, считающие, что предел его расширения достигнут, и надо заняться решением задач углубления интеграции. Очевидно, что к согласию участники Брюссельского саммита не пришли и сочли за лучшее не затрагивать в своих решениях тему вступления восточных партнеров в ЕС. Вместе с тем, в принятой ими Декларации есть многозначительная оговорка, что адресуемая восточным партнерам программа предлагается «без ущерба для стремления отдельных стран к будущим отношениям с ЕС» (т. е. к вступлению в него – Ю.Б.).

Эта позиция умолчания, конечно, уменьшает привлекательность ВП для Украины, Грузии и Молдовы, объявивших своей целью вступление в ЕС. С точки зрения участников новой программы, у нее есть и другие изъяны. Во-первых, налицо поразительное несоответствие между амбициозной программой и мизерными средствами, выделенными на ее осуществление: 600 млн. евро на четыре года (2010-2013) представляются каплей в море по сравнению с десятками миллиардов евро, истраченных на подготовку стран ЦВЕ к вступлению в ЕС. Во-вторых, в Декларации подчеркивается, что, в соответствии с принципом обусловленности, рост обязательств Евросоюза жестко увязан с прогрессом в выполнении задач партнерства, достигнутым каждым участвующим государством. Учитывая фактическое состояние экономических и политических систем в странах «шестерки», очень далекое от установленных Евросоюзом критериев, следует ожидать, что выполнение программы ВП столкнется с большими трудностями и растянется на неопределенно длительный срок.


Тем не менее, все государства, приглашенные участвовать в программе ВП, одобрили эту инициативу, полагая, что ее плюсы перевешивают ее минусы. Вместе с тем, они высказали свои претензии или оговорили условия своего участия. О претензиях Украины, Молдовы и Грузии было сказано выше. В Киеве и Кишиневе выразили также недовольство тем, что им и закавказским республикам, находящимся за пределами Европы, предложили одинаковые условия сотрудничества с ЕС. Президент Азербайджана Гейдар Алиев объявил, что его страна «не станет сотрудничать с Арменией даже в рамках ВП, пока не будет разрешен карабахский конфликт».

Особым случаем в программе ВП является участие в ней Беларуси. Эта тема долгое время оставалась предметом дискуссий в Евросоюзе. Никаких существенных изменений в политическом режиме и внутренней политике президента А. Лукашенко не произошло. Однако опасение, что изолированная от Европы страна окажется под исключительным влиянием России, видимо, вынудило Евросоюз официально включить Беларусь в ВП. В октябре прошлого года был отменен на девять месяцев запрет на въезд на территорию ЕС высших белорусских должностных лиц, включая А. Лукашенко; в феврале 2009 г. Минск посетил один из высших руководителей ЕС Хавьер Солана; в середине апреля на саммит в Прагу был приглашен белорусский президент, несмотря на протесты многих европейских политиков. Если отвлечься от частностей, вся эта история выглядит как выразительный пример политики «двойных стандартов»: геополитические интересы Евросоюза оказались гораздо более весомыми, чем политика с позиций европейских ценностей и принципов. Минск высказался за участие в этой программе ВП. При этом в заявлении МИД подчеркивается, что Беларусь не собирается вступать в ЕС, не претендует на масштабную экономическую помощь и преференции, но для нее принципиально важно «прекращение дискриминации и двойных стандартов».

Что касается перспектив реализации программы ВП, то она, вероятно, будет выполнена, в той или иной степени, в своих практических разделах – энергетике, торговле, инвестициях, облегчении визового режима и т.п. Более проблематичным представляется «прорыв» восточных партнеров ЕС в осуществлении глубоких экономических и политических реформ, соответствующих европейским образцам. Наконец, никаких перспектив не имеет развитие многостороннего сотрудничества шести восточных партнеров, а тем более создание ими экономического сообщества.


Восточное партнерство и Россия. При самом внимательном чтении документов ЕС, посвященных ВП, в них не обнаруживается ничего антироссийского. Напротив, Россия приглашена участвовать в конкретных проектах, осуществляемых в рамках этой программы, а в меморандуме Комиссии подчеркивается, что ВП будет осуществляться параллельно стратегическому партнерству с Россией. Тем не менее, программа ВП разработана с учетом не только Кавказского конфликта и «газовой войны» между Россией Украиной, но общего состояния отношений Россия-ЕС. Выступая в октябре прошлого года в Европарламенте, член Еврокомиссии Бенита Ферреро-Вальднер, отвечающая за внешние отношения и Европейскую политику соседства, бросила в сердцах: «Мы не должны вести себя так, как будто ничего не случилось».

Взаимное доверие сторон, и без того снизившееся в последние три года, упало после 8 августа до самого низкого уровня с начала 2000-х годов, а может быть, и за всю историю отношений между постсоветской Россией и ЕС. По сути, они уже не видят друг в друге стратегических партнеров в том смысле, который они вкладывали в это понятие девять лет назад. Москва обвиняет в этом Брюссель, Брюссель – Москву. По мнению многих экспертов, российских и зарубежных, в том числе и автора данной статьи, свой вклад в крушение этой концепции внесли обе стороны. В середине апреля Европарламент, принимая резолюцию об отношениях с Россией, подавляющим большинством голосов отверг предложение внести в ее текст формулу «стратегическое партнерство». Очевидно, сторонам необходима новая формула взаимодействия на обозримую перспективу, и эта тема будет обсуждаться в ходе переговоров по поводу нового долгосрочного соглашения между Россией и ЕС. Как ни парадоксально, на первый взгляд, оба недавних кризиса, кавказский и газовый, подтвердили высокую степень взаимозависимости России и Евросоюза в двух ключевых областях – экономике, включая энергетику, и безопасности, стимулировав, тем самым, поиск новой формулы сотрудничества


Что касается Восточного партнерства, то, выступая на пресс-конференции по итогам состоявшегося заседания Постоянного совета партнерства Россия-ЕС, российский министр иностранных дел С.В. Лавров сказал: «Мы слышим заверения из Брюсселя о том, что это не является попыткой создать новую сферу влияния, не процесс, направленный против России. Мы хотим верить этим заверениям, тем более что в 2004 г. в рамках документа о создании четырех общих пространств между Россией и ЕС зафиксировано наше общее согласие, что интеграционные процессы, которые развивает Евросоюз не должны противоречить интеграционным процессам на постсоветском пространстве… Мы приняли к сведению эти заверения». (www.mid.ru/brp_nsf/, 03.05.2009). Позиция лояльная, но одновременно настороженная.

Интересы России и Евросоюза на постсоветском пространстве перекрещиваются, и их соперничество за влияние на участников программы ВП будет продолжаться и, скорее всего, усиливаться. Многое зависит от того, сумеет ли Москва внести коррективы в свой подход к отношениям с партнерами в СНГ. Некоторые шаги в этом направлении сделаны. В частности, Россия провела успешные переговоры с Молдовой, выразив готовность способствовать переговорам между Кишиневом и руководством Приднестровской республики на основе принципа целостности государства. По инициативе Москвы состоялась встреча президентов Азербайджана, Армении и России, в итоге которой две кавказские республики пришли к согласию в том, что их конфликт из-за Нагорного Карабаха должен решаться мирным путем. России предстоит доказать на практике, что она готова строить свои отношения с постсоветскими государствами исключительно на принципах равенства, постоянного диалога и реального учета их интересов.
Апрель 2009 г.