reforef.ru 1 2 ... 77 78

Розділ 13


Уряд

§ 1. Місце уряду в системі вищих органів державної влади

Центральною ланкою всього державного механізму, його най­важливішою складовою частиною є уряд. У зарубіжних країнах вищий орган урядової влади може мати різні найменування. Найбільш поширені такі: Рада Міністрів, Кабінет, Кабінет Мі­ністрів, Державна рада, Федеральна рада тощо. Термін «уряд» ви­користовується як збиральний.

Уряд у більшості зарубіжних країн здійснює загальне управлін­ня всіма справами держави, керує її внутрішньою та зовнішньою політикою. Уряд - колегіальний орган, до якого входять особи (міністри, секретарі), що очолюють державні відомства (міністер­ства, департаменти) з окремих галузей управління (збройні сили, фінанси, юстиція, іноземні справи тощо). У деяких випадках до складу уряду входять також особи, які не очолюють будь-які міністерства (міністри без портфелів, або державні міністри). У президентських республіках функції глави уряду виконує сам президент. У парламентарних країнах (республіках і монархіях) є посада глави уряду, що заміщується особою, яку найчастіше на­зивають прем'єр-міністром. Слід зазначити, що офіційно глава уряду може називатися й інакше: в Італії, наприклад, він офіцій­но іменується головою Ради Міністрів, у Швеції та Норвегії - Державним міністром, у Німеччині та Австрії - Канцлером тощо.


У всіх зарубіжних країнах уряд відіграє головну роль у роз­робці, формуванні та здійсненні основних напрямів політики дер­жави, визначенні шляхів і засобів їх досягнення.

Міністри без портфелів - особи, які очолюють відомства, що не прирівнюються до міністерств, або виконують окремі доручен­ня глави уряду та є при цьому його помічниками.

При розгалуженні функцій сучасної держави посилюється вплив урядової влади на всі сфери життя суспільства. За обґрун­тування зростаючого впливу уряду править теорія «самостійного мандата», що дістала певного поширення. Сутність цієї теорії по­лягає в тому, що виборці на загальних виборах висловлюються не стільки за того чи іншого кандидата в депутати, скільки за урядо­ву політику в цілому. Тим самим вони дають певний маид;п уря­ду, який здійснює виконавчу владу за волею виборців. І іс змен­шує роль парламентських дебатів при оцінці діяльності уряду. Відомо, іцо парламентська процедура характеризується складні­стю і перешкоджає оперативному прийняттю рішень. Урядова ж влада менш схильна до впливу громадської думки.


За сучасних умов, коли держава активно втручається в економіку, втілюючи у життя намічені програми, зростання ролі урядової влади стає об'єктивною передумовою. Уряд часто є ініціатором законодав­ства з питань державного регулювання економіки. У цьому разі пар­ламент виступає як орган, що «реєструє» урядові законопроекти.

Залежно від політичної практики, історичних умов і національ­них традицій процес посилення позицій уряду набуває різнома­нітних форм, що в кінцевому підсумку зумовлюється існуючими формами правління (парламентською, президентською та зміша­ною). У парламентських країнах піднесенню уряду над парламен­том сприяє та обставина, що формування уряду здійснюється партією (партіями), яка має більшість місць у парламенті. У по­єднанні з жорсткою партійною дисципліною непарламентська більшість керує урядом, а уряд - парламентською більшістю. Слід підкреслити, що роль і значення парламентської опозиції можуть активно виявлятися тільки тоді, коли формується коаліційний уряд або «уряд меншості». Президентська форма правління характери­зується тим, що президент є одночасно главою уряду, який не несе відповідальності перед парламентом. Змішана (дуалістична) мо­дель уряду існує в сучасній Франції. Особливість її полягає в тому, що згідно з Конституцією (статті 8, 9) президент призначає прем'єр-міністра і головує у Раді Міністрів, а прем'єр-міністр (ст. 21) керує діяльністю уряду. Суттєвим моментом, що визначає сто­сунки уряду з парламентом, є втручання останнього у сферу зако­нодавства, а також антиконституційну нормотворчість уряду. Він широко використовує своє право законодавчої ініціативи, і кількість законопроектів, внесених урядом, перевищує число про­ектів самого парламенту. Крім цього, уряд видає власні нормативні акти (виконавчі накази президента, розпорядження тощо), які та­кож сприяють посиленню позицій уряду в системі вищих органів держави. У зв'язку з цим неабияке значення має характер взаємов­ідносин уряду з вищим органом конституційного нагляду, який чималою мірою залежить від способу формування останнього, об­сягу його повноважень і партійного складу.


11 -7-104

У країнах, де орган конституційного нагляду формується за прямої (Японія, СШЛ) чи непрямої участі уряду, останній має змо­гу суттєво впливати на прийняття рішень цим органом. Створення органу конституційного нагляду без участі уряду (Італія, Німеч­чина) дозволяє йому бути відносно більш незалежним від урядо­вої влади. Обсяг компетенції і ступінь обов'язкової сили його рішень також чинять вплив па його взаємовідносини з урядом. Органи конституційного нагляду з обмеженою компетенцією не мають можливості протистояти уряду. Наділення органів конституційного нагляду великою компетенцією (за якою рішення його носять за- вершувальний характер) створює конфліктні ситуації між урядом і органом конституційного нагляду, хоча цим зіткненням здебіль­шого властивий не юридичний, а політичний характер.

§ 2. Порядок формування і структуро урядів

У зарубіжних державах залежно від форми правління уряди формуються двома основними способами: парламентським і по­запарламентським. Парламентський спосіб формування уряду застосовується у країнах з парламентарними формами правлін­ня. Мандат на формування уряду в цих країнах одержує та партія або партійна коаліція, яка перемогла на виборах до парламенту, тобто одержала більшість місць у парламенті (у нижній палаті). Це положення у конституціях зарубіжних країн викладене досить поверхово або зовсім відсутнє.


У Великобританії глава держави має право призначати пре­м'єр-міністра, але дане право суто номінальне, оскільки вибір корони визначається, як згадувалося раніше, партійністю Пала­ти громад. До складу уряду входять міністри (40-45 чол.) та їхні парламентські секретарі (40-45 чол.) - разом близько 100 чол. Вживають кілька найменувань для визначення посадових осіб, які входять до складу уряду. Найчастіше вживають терміни «дер­жавний секретар» і «міністр». Найстаріші відомства (міністер­ство іноземних справ, міністерство внутрішніх справ) очолюють державні секретарі. На чолі кількох відомств стоять посадові особи, традиційну назву яких збережено (канцлер казначейства, генерал-поштмейстер). Парламентські секретарі вважаються молодшими міністрами. У відомствах, очолюваних державними секретарями, вони іменуються парламентськими помічниками державного секретаря.

Зі складу уряду виділяється Кабінет - група найбільш впливових членів уряду (близько 20 чол.). Попередньо встановлених правил член­ства у Кабінеті немає. Міністри, яких прем'єр-міністр запрошує стати членами Кабінету, змінюються залежно від зміни уряду. Останніми роками поширилася практика створення неформального «внутрі­шнього Кабінету». Це найбільш наближені до прем'єр-міністра по­садові особи (канцлер казначейства, лорд-охоронець печатки, кан­цлер герцогства ланкастерського та ін.), які допомагають йому під час вирішення важливих і невідкладних питань. Рішення Кабінету самі по собі не спричиняють юридичних наслідків. Якщо уряд має намір надати юридичної сили рішенням Кабінету, які вимагають внесення змін у закони, він повинен внести законопроект до однієї з палат парламенту і забезпечити його проходження у парламенті. В інших випадках лише потрібне підтвердження рішень Кабінету на засіданні Таємної ради. Фактично Таємна рада (сягає 300 чол.) існує головним чином для надання юридичної сили «наказам ко­роля у раді», тобто актам Кабінету і актам, що видаються на підставі королівської прерогативи. У реальній дійсності акти Кабінету схва­люються самими його членами, засідання оформлюються як засі­дання членів Таємної ради. Усі міністри Кабінету та деякі інші міністри складають присягу як члени Таємної ради. До неї нале­жать і численні радники, що не є міністрами. Суди визнають пра­вову силу за такого роду актами.


У скандинавських країнах (Швеція, Норвегія, Данія за фор­мою правління є парламентарними монархіями) монарха наділе­но верховною владою щодо державних справ. Король очолює Дер­жавну раду, яка являє собою уряд на чолі з главою держави. Тому в цих країнах такі поняття, як Державна рада і уряд (Рада Міністрів, Кабінет) не збігаються. Усі найважливіші урядові за­ходи (всі законопроекти) спочатку обговорюються у Державній раді, а її рішення виносяться від імені короля і за його підписом. Але оскільки монарх не відповідає за свої дії, вони потребують контрасигнатури прем'єр-міністра або міністра, у віданні якого перебуває дане питання.

Така практика свідчить про те, що призначення прем'єр- міністра залежить від розстановки сил у парламенті. У Швеції король, навіть формально, не бере участі у призначенні прем'єр- міністра. Це право надане Ригсдагу, а пропозиція про обрання вноситься тальманом (у Норвегії і Данії право призначення прем'єр-міністра зберігається за монархом).


и*

У Норвегії і Данії уряд не представляється парламенту для одержання його інвеститури. Парламент впливає на склад уряду непрямим чином. Уряд може функціонувати, тільки якщо зару­читься підтримкою парламентської більшості.

У тих випадках, коли немає повної ясності стосовно лідирую­чої партії, монарх (І Іорвегія, Данія) або тальман (Швеція) про­водить консультації з лідерами різних політичних партій. У результаті переговорів може з'ясуватися, що одну з партій підтри­мує якась інша партія. Тоді може бути сформований однопар­тійний уряд меншості. Якщо ж більшість можна отримати на ос­нові погодження між кількома партіями, то звичайно створюється коаліційний уряд. Однопартійні уряди формуються у Велико­британії, Канаді, коаліційні, як правило, - в Італії.

Основний Закон ФРН 1949 р. (ст. 63) покладає відпові­дальність за утворення федерального уряду, насамперед, на Бун­дестаг і федерального канцлера, а не на главу держави. Федераль­ний канцлер обирається без дебатів за пропозицією федерально­го президента більшістю голосів членів Бундестагу (ст. 63 абзаци 1 і 2, ст. 64 абзац 2 Основного Закону). Обраного канцлера при­значає федеральний президент. За пропозицією канцлера феде­ральний президент призначає федеральних міністрів. Якщо обрання не відбулося відразу, то Бундестаг протягом чотирнад- цятиденного терміну може обрати федерального канцлера абсо­лютною більшістю голосів.


Якщо обрання у зазначений термін також не відбулося, про­водиться новий тур голосування, в якому досить отримати віднос­ну більшість голосів. Термін повноважень федерального уряду конституцією не встановлено. Проте повноваження федерально­го канцлера закінчуються у разі обрання нового Бундестагу (ст. 69 абзац 2). Крім того, термін повноважень федерального уряду за­кінчується, коли Бундестаг виявить недовіру канцлеру.

Уряд Італії (Рада Міністрів) формується головою Ради Мініс­трів і затверджується президентом. Міністри приносять присягу главі держави, коли приступають до виконання посадових обо­в'язків. Необхідною умовою для здійснення призначень є затвер­дження складу уряду палатою депутатів, а потім - Сенатом. Гла­вою уряду є голова Ради Міністрів, який призначається прези­дентом. Під час висунення на пост глави уряду вирішальна роль належить парламенту, згідно з принципом партійної більшості у нижній палаті парламенту. Глава уряду очолює роботу президії


Ради Міністрів (нечисленого органу), яка налагоджус діяльність усього уряду в цілому (ст. 95 Конституції).

Позапарламентський спосіб формування уряду застосовується в основному в президентських республіках. У цих країнах глава дер­жави особисто є носієм урядової влади. Він сам добирає, призначає і звільняє членів уряду. Слід зазначити, що президент обирається шляхом непарламентських виборів і роль парламентів у формуванні Кабінету невелика. У США призначення глав департаментів згідно з Конституцією здійснюється президентом «за порадою і за згодою Сенату» (ст. II розд. 2), але фактично являє собою його особисту прерогативу. Сенат схвалює призначення президента на вищі дер­жавні посади більшістю у дві третини голосів. Випадки негативної реакції Сенату на дії глави держави є дуже рідкими, і то трапляють­ся через суто партійні суперечки чи навіть особисті відносини. Кон­ституція не містить будь-яких положень, що стосуються функціо­нування Кабінету. В ній ідеться про те, що президент може затребу­вати від керівного працівника будь-якого міністерства письмову доповідь з будь-якого питання, що перебуває у компетенції даного міністерства, проте в її тексті не зазначаються назви міністерств і не окреслюється коло їх обов'язків. Отже, не існує жодних особливих конституційних обмежень, покладених на членів Кабінету.

У країнах Латинської Америки з президентською формою прав­ління, згідно з конституціями, формування уряду є виключною прерогативою президента. У цьому відношенні президент у лати­ноамериканських країнах має більші правомочності, ніж прези­дент США, призначення якого, як уже зазначалося, підлягає за­твердженню Сенатом. Так, Конституція Коста-Ріки надає пре­зиденту право «вільно призначати та звільняти міністрів уряду» (ст. 139 п. 1). Згідно з тією ж конституцією «для призначення та звільнення міністрів досить підпису Президента Республіки» (ст. 146). Конституція Колумбії встановлює, що президент «призна­чає та звільняє на свій розсуд міністрів Кабінету і керівників ад­міністративних департаментів» (ст. 120, п. 1). Конституції деяких інших президентських республік містять аналогічні постанови.


Глава держави не тільки формує уряд, а й займається його ре­організацією і навіть ліквідацією окремих відомств. У Гватемалі, наприклад, тим указом, яким президент призначає членів уряду, визначається кількісний склад Кабінету, його система та офіцій­на назва. Парламент, таким чином, і фактично, і юридично зде­більшого не бере участі у формуванні уряду. І Ірезидент у будь- який момент може здійснювати зміни у складі Кабінету, тому що міністри призначаються та звільняються главою держави. Віднос­на незалежність президента у справі формування Кабінету при­зводить до того, що гіри вирішенні питання про призначення міністрів важливу роль відіграє партійна та фінансова еліта, з дум­кою якої йому доводиться рахуватися.

Таким чипом, у сучасних зарубіжних країнах залежно від фор­ми правління уряди формуються позапарламентським чи парла­ментським способами. Структура урядів дуже різноманітна, але її можна звести до двох основних систем. Якщо до складу уряду вхо­дять усі глави центральних виконавчих відомств, така система є континентальною. Поза межами уряду не залишається будь-яких вищих посадових осіб, які очолюють загальнодержавні виконавчі відомства. Англосаксонська система передбачає, що до складу уря­ду у власному смислі слова, тобто Кабінету, входять не всі глави центральних виконавчих відомств, а лише найважливіші з них.


Однією з характерних рис урядової влади є її централізація, що виявляється у концентрації владних функцій в руках глави уряду. Це явище спостерігається за різних форм правління.

Конституція США містить загальне положення про те, що вико­навча влада здійснюється президентом. Насправді ж реальна влада президента виходить далеко за ці вузькі рамки. Прерогативою його є право призначати (за порадою і за згодою Сенату) всіх державних посадових осіб Сполучених Штатів. Не обмежена, власне, влада пре­зидента стосовно членів Кабінету, які вважаються його радниками. Наділення президента дуже великими повноваженнями ще більшою мірою характерне для латиноамериканських президентських рес­публік. Поєднуючи у своїх руках функції глави держави і глави уря­ду, вільного від парламентської відповідальності (президент, як пра­вило, є головнокомандуючим Збройними Силами), у сукупності з його правом оголошувати у країні надзвичайний стан, перетворю­ють його, по суті, на диктатора. Широкі повноваження президента у сфері законодавства, значна залежність судових органів і органів місцевого управління від глави виконавчої влади в ряді країн - усе це сприяє ще більшііі концентрації влади у руках президента.

У країнах з парламентарними формами правління влада гла­ви уряду також могутня. Таке становище в деяких країнах інсти- туціоналізоване і закріплене в конституціях. Основний Закон ФРН проголошує: «Федеральний канцлер установлює основні положення політики і несе за них відповідальність. У межах цих основних положень кожний федеральний міністр самостійно веде справи своєї галузі за своєю відповідальністю» (ст. 65). Пробле­ма верховенства урядової влади у Німеччині, де поряд з прем'єр- міністром існує президент, однозначно вирішена на користь фе­дерального канцлера. Його становище в системі вищих органів влади, що визначається поширеними повноваженнями, дозволяє федеральному канцлеру активно впливати на всі найважливіші інститути влади Німеччини. Усі основоположні закони і найваж­ливіші парламентські рішення з основних питань політики вида­ються у точній відповідності до вказівок прем'єр-міністра. Обран­ня і вихід федерального канцлера у відставку згідно з конститу­цією пов'язані з такими обставинами, які у цілому ряді випадків можуть призвести до розпуску парламенту. Так, на підставі ст. 63 Основного Закону, якщо кандидатура, запропонована президен­том, не дістане підтримки Бундестагу, а потім його власна (Бун­дестагу) кандидатура також не набере більшості голосів, нижня палата парламенту може бути розпущена.


Широкими повноваженнями наділений і прем'єр-міністр Вели­кобританії. Він вирішує, які питання слід розглядати на засіданнях Кабінету, а які рішення приймати одноособово. У засіданнях Кабі­нету беруть участь міністри, яких запросив прем'єр-міністр, керую­чись власними міркуваннями. У ході засідання Кабінету докладний протокол не ведеться і голосування, як правило, не проводиться. Підсумки робить глава уряду і констатує факт прийняття рішення. У випадку розбіжностей у поглядах прем'єр-міністра і міністра (міністрів) глава уряду може зажадати відставки останнього.

Республіканський варіант англійської системи функціонування уряду склався в Індії. Відповідно до Конституції (ст. 75) президент призначає главу уряду, однак, з огляду на чинну конституційну уго­ду, на цю посаду може претендувати тільки лідер партії більшості у народній палаті. Глава уряду наділений великими і конкретними повноваженнями у різних сферах. Аналогічні за сенсом положення містяться в конституціях Італії, Японії і деяких інших держав.


Таким чином, згідно з парламентськими традиціями у Вели­кобританії, Німеччині, Італії, Індії, Японії глава уряду і більшість його членів повинні належати до числа депутатів нижньої пала­ти. У Конституції Японії передбачено, що членами Кабінету мо­жуть бути тільки цивільні особи.

У Франції, на відміну від згаданих вище країн, інститут інвес­титури (довіри) відсутній. Прем'єр-міністр і члени уряду не мо-

жуть бути одночасно членами парламенту. У разі їх обрання до парламенту вони попиши зробити вибір між збереженням манда­та і перебуванням в уряді.

Як уже зазначалося, призначення прем'єр-міністра у Франції - одназ найважливіших прерогатив президента. Специфіка французь­кої конституції дозволяє зробити висновок про те, що урядові при­значення, які здійснюються президентом, є цілком реальною преро­гативою глави уряду. 11 рем'єр-міністр може будь-коли заявити про свою добровільну відставку, пояснивши це будь-якими мотивами, у тому числі й політичними. У разі хвороби, короткочасної відпустки чи візиту за кордон прем'єр-міністр може призначити іншого міністра тимчасово виконуючим його обов'язки. Він також може делегувати деякі зі своїх повноважень одному або кільком міністрам. Незважа­ючи на видимість, створювану ст. 21 Конституції, прем'єр-міністр фактично не є главою уряду. Реально очолює французький уряд Пре­зидент Республіки. Він головує на засіданнях Ради Міністрів і підпи­сує прийняті декрети, готує матеріали до засідань уряду і здійснює виконання прийнятих рішень. Таким чином, прем'єр-міністр «керує діяльністю уряду», а не «керує урядом» (ст. 21).


§ 3. Функції урядів

Становище уряду, де має місце верховенство в системі держав­них органів, знаходить своє відображення в його повноваженнях. Для багатьох зарубіжних країн характерним є розрив між юри­дичним і факти1 статусом уряду. У більшості конституцій цих

країн положення, що стосуються предметної компетенції уряду, відсутні або сформульовані досить поверхово. Законодавець ке­рується принципом поділу влади і вважає, що межі між законо­давчою, виконавчою і судовою владою абсолютно очевидні. Кон­ституції багатьох держав (парламентських) усі виконавчі повно­важення доручають не уряду, а главі держави, що не відповідає дійсності. При цьому уряд інколи наділяється суто дорадчими функціями при главі держави. Наприклад, конституції Данії і Норвегії, засновані на принципі поділу влади, надали широкі пра­ва у сфері управління королівській владі. У них прямо зазначено, що виконавча влада належить королю (§ 3 Конституції Данії 1953 р. і § 3 Конституції Норвегії 1914 р.). Виходячи з цього король вва­жається джерелом повноважень для всіх органів виконавчої вла­ди. Взагалі це право монарха сугубо номінальне і не може бути розтлумачене як дискреційне повноваження корони, тому що вибір визначається результатами парламентських виборів.


Не відповідають реальному стану речей і ті положення Консти­туції Франції 1958 р„ які визначають компетенцію уряду: «Уряд визначає і здійснює політику нації. У його розпорядженні знаходять­ся адміністративні органи і Збройні Сили» (ст. 20). Проте загально­відомо, що реально влада зосереджена у руках глави держави.

У деяких конституціях містяться статті, що визначають ком­петенцію уряду, але тільки у загальних рисах. У федеративних державах (крім Швейцарії), як правило, розмежовується компе­тенція між союзом і суб'єктами федерації.

У зарубіжних країнах найважливіші функції уряду такі:



следующая страница >>