reforef.ru 1 2 3
М.С.Басиевi

Испанский опыт регионализма



Вопрос формы национально-территориального устройства занимает в политико-правовой практике любого государства одно из центральных мест. Общемировой тенденцией в настоящее время является осуществление определенной децентрализации публичного управления, приближение уровня принятия важнейших политических решений как можно ближе к населению. «Регионы в рамках законодательства своих стран являются необходимой составной частью демократии, децентрализации и самоопределения, путем предоставления народам возможности отождествлять себя со своей общностью и расширения их участия в жизни государства»ii. Тем более, указанное обстоятельство актуально для полиэтнических стран, где с целью упреждения внутренних противоречий конституционная модель обычно предусматривает определенную степень самостоятельности субнациональных образований. Подобные обстоятельства, в частности, повлекли за собой федерализацию Бельгииiii.

Вместе с тем, разрешение национально-территориального вопроса в каждой стране носит исключительно индивидуальный характер, что вызывает необходимость не просто переносить готовые шаблоны классических образцов государственного устройства на местные условия, а каждый раз пытаться приспособить механизмы гармонизации отношений по вертикали, учитывая самобытность регионов. В данном контексте изучение опыта осуществления децентрализации в Испании представляет собой несомненный научный интерес.

Процесс построения Испании как единого государства начался с объединения различных королевств Иберийского полуострова (Кастилья, Наварра и Каталоно-арагонской короны), имевших собственные институты самоуправления, в том числе государственного характераiv. Поэтому эволюция испанского государства представляет собой непрерывный процесс унификации периферийных общностей вокруг Кастильского королевства. Тем не менее, существенное влияние на современную картину структурного устройства указанного государства оказало наличие сильных националистических движений, начиная с XIX века, в Каталонии и Стране Басков. В то же время процесс формирования единого государства вокруг фигуры монарха не был однороден, поскольку изначально в Испании сосуществовало два типа территорий, находившихся под властью короля: централизация вокруг монарха большого числа земель Кастилии и сохранение средневекового плюрализма в национальных периферияхv.


Успех проекта унификации Испании предопределили два исторических события: «во-первых, это поражение, которое в 1714 году потерпел Арагон в войне за испанское наследие; во-вторых, ряд побед в XIX веке, одержанных либералами в ходе Карлистких войн…»vi. В первом случае указанное событие положило начало стиранию специфических институциональных черт в Каталонии. Однако, не имея возможности развиваться политически и культурно, каталонцы свои усилия сосредоточили в экономической области, превратив Каталонию в промышленно развитый регион. С другой стороны, Кастилия в то время не была достаточно сильна для нивелирования периферийных институциональных различий. Именно наличием вышеназванных факторов объясняется незавершенность процесса централизации в Испании. В отношении Страны Басков следует отметить, что последняя с момента присоединения к Кастилии в XVI веке, сохраняла свою особую институциональную организацию власти. Однако, в XIX веке, в результате поражений в Карлистких войнах произошло определенное нивелирование властной структуры баскских территорий (Бискайя, Гипускойя, Алава и Наварра).

Определенной тенденцией к регионализации отмечается период существования Второй Республики (1931 – 1939 гг.), в соответствии с Конституцией 1931 года которой Испания определялась как «интегральное государство» с учреждением политической и административной автономии Каталонии и Басконии. В то же время, национально-региональные проблемы в силу перегруженности правительства социально-экономическими задачами рассматривались как второстепенныеvii. Далее, Франко, руководствуясь идеей «испанизма» - единства испанской нации через католичество, – ликвидировал существовавшие автономии и запретил национальные и региональные партии и движения.

Таким образом, для правильного восприятия проблематики регионального автономизма необходимо учитывать параллелизм и органическую связь двух разных исторических тенденций в национально-территориальном развитии Испании: централизующей (унитаристской) и децентралистской (автономистской), обусловленной наличием целого ряда этнолингвистических общностейviii. Иными словами, история Испании представляет в данном отношении историю колебаний, подвижек между централизмом и регионализмомix.


После смерти генерала Франко начался поиск принципиально новых форм структуризации взаимоотношений между центром и перифериями. Политическая элита этнических регионов (каталонцы, баски, галисийцы) выдвигала требования о предоставлении им широкого самоуправления. На этом фоне межэтнической напряженности особенно важным было достижение согласия между различными политическими силами в отношении будущего политико-территориального устройства государства, основанного на демократии и децентрализации. Данные устремления воплотились в принятой в ходе всенародного референдума в декабре 1978 года новой Конституции Испании. Именно нахождение взаимопонимания между основными политическими силами, достигнутый консенсус некоторые исследователи склонны считать причиной возникшего импульса, благотворно сказавшегося на специфическом развитии Испанииx. Была создана нормативная основа для широкого рассредоточения власти и осуществления автономизации унитарного государства с диктаторским режимом. Встал вопрос с выбором конкретной конституционной модели политико-территориальной структуры государства, разрешение которого вызвало определенные трудности. Во-первых, необходимо было решать одновременно территориальные (децентрализация) и политические (урегулирование межэтнической конфликтогенности) вопросы. Во-вторых, существовала потребность сочетания двух, параллельно сосуществующих исторических тенденций - централизации и децентрализации. В-третьих, следовало учесть, что различные региональные сообщества имеют отличающуюся степень национального самосознания, развития. В-четвертых, требовалось «состыковать» модели территориального обустройства, выдвигавшиеся различными политическими силами.

Единственным положением, не вызывавшим сомнений у разработчиков Основного закона, было то, что новой формой территориальной организации государства не должна быть классическая федерация, о чем недвусмысленно свидетельствует ч. 1 ст. 145 Конституции 1978 годаxi. Дело в том, что «Испания с ее сравнительно низким тогда уровнем развития экономики и политической культуры, с серьезными диспропорциями в развитии регионов, как посчитали политики, не доросла до федеративного устройства... К тому же в ситуации недостаточной политической стабильности такое устройство было бы чревато неспособностью противостоять вспышкам сепаратизма»xii.


Все вышеуказанные факторы отразились на выборе особой формы территориальной децентрализации государственной власти, предусматривающей дифференцированный подход ко всем территориям с учетом их уникальности. Основной закон Испании не устанавливает структуру страны, не регламентирует формы реализации национального самоуправления в рамках единой государственности, он лишь предусматривает возможность создания децентрализованного государства, в рамках которого могут образовываться автономные сообществаxiii. Названную особенность конституционной системы Испании в научной литературе характеризуют через принцип «ранжирования», отражающего стремление законодательства соответствовать «различному положению и различным целям испанских национальностей и регионов»xiv.

Статья 2 Конституции 1978 года гласит: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской Нации, единой и неделимой для всех испанцев Родине; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между всеми ними»xv. Все это отражает компромиссный характер принятого Основного закона, консенсус, достигнутый между основными политическими игроками; органическое совмещение двух имманентно присущих всему процессу эволюции испанской государственности тенденций: традиционалистской (принцип единства, солидарности), и плюралистической (принцип автономии). Конечной целью реализации указанного конституционного положения должно стать создание единого государства, признающего плюрализм в каждом секторе на основе общих конституционных принципов. «Испанская Конституция не склонилась ни к одной из опций, предлагаемых различными политическими силами, только приняла некоторые процессы с неясным результатом … Так, могло иметься в наличии только несколько автономных сообществ, или же могла автономизироваться вся испанская территория; также, автономия могла иметь политический или административный характер…»xvi.


Одна из причин незавершенности конституционализации территориальной структуры страны заключается также в том, что в 70-е гг. ХХ столетия, в период принятия Конституции и других актов в данной сфере, у правящей элиты, различных политических сил, в научной доктрине не существовало общепризнанной концепции относительно оптимальной формы государства. Более того, сознательно отвергая известные мировой практике модели структурной организации (унитаризм и федерализм), законодатели целенаправленно избрали иной подход. «Желание было амбициозным: не заниматься поисками конкретного типа государственного устройства, а найти некую гибкую систему отношений, которая бы позволила органически сочетать сохранение традиционных основ государственности с максимально возможной реализацией потребности региональных и этнических сообществ … в сохранении и развитии своей идентичности»xvii.

Авторы Конституции 1978 года «сознательно пошли на открытость Основного закона, приняв систему распределения территориальной власти, определяемую и закрепляемую вне конституции; и поэтому сложно найти завершение этой модели в рамках конституции … Испанцы доверились последующему политическому развитию и проведению переговоров между сторонами»xviii.

Что касается параметров территориальной организации, то, в частности, ст. 137 Конституции Испании включает в ее состав муниципалитеты, провинции и автономные сообществаxix. Статья 143, в свою очередь, указывает, что в осуществление права на автономию пограничные провинции с общими историческими, культурными и экономическими признаками, и провинции, представляющие историческую региональную единицу, могут получить самоуправление и образовать автономные сообществаxx. Анализ последней статьи демонстрирует, что в качестве конституционного принципа постулируется принцип учреждающий, предполагающий, что нации и регионы сами инициируют процесс автономизации. Однако указанная возможность имеет свою, предусмотренную центральным законодательством процедуру. Так, согласно ст. 81 Конституции Статуты автономий подлежат одобрению Генеральными Кортесами в виде органического закона. Поэтому «правительство не теряет контроль утвержденным самоуправлением. Но это центральное решение должно принимать во внимание то, что было предложено автономиями, выдвигающими требования к самоуправлению и поддерживается большинством меняющихся политических течений…»xxi. Таким образом, посредством установленного порядка принятия Статутов автономий удается объединить конституционные требования, по которым Генеральные Кортесы представляют испанский народ (ст. 60 Конституции 1978 года), и необходимое участие самой территории в процессе разработки Устава, а также гарантировать стабильность достигнутых политических соглашений от односторонних действий центра или регионовxxii.


Основной закон Испании ограничивается изложением дифференцированного порядка выражения инициативы о создании автономии, определяет возможный набор полномочий региональных властных структур, сохраняя механизм их перераспределения и др. Следовательно, не имея ясных, однозначных формулировок, он не достаточен для решения вопроса территориальной организации государственной власти и характеризует конституционную модель как открытую, предполагающую перманентное ее развитие, не затрагивающее при этом стабильность законодательных формулировок. Трансформация формы структурного устройства публичного управления должна получать свое оформление в принимаемых Статутах, окончательно конкретизирующих территориальные основы публичной власти. Поэтому регионы Испании с трудом подаются четкой типологизации (наиболее максимальные запросы в отношении меры самоуправления выразили те провинции, в основе идентификации которых лежали, в большей степени, национально-этнические факторы).

Как отмечают испанские исследователи, открытость конституционной модели подразумевает, что немаловажное значение в автономном процессе должно уделяться: не конституциональной предопределенности автономных сообществ, а добровольному получению территориями автономии, т.е. праву инициативы создания автономий; постепенности этого процесса, так как необходимо выработать Уставы автономий, провести реформы для наделения автономных сообществ общего режима новыми полномочиями (статья 148.2 Конституции) и, по желанию центра, принять органические законы о передаче полномочий от центра автономиям (ст. 150.2); переговорам и политическим соглашениям между политическими силами, представленными в Парламенте Испании, и между самим Парламентом и территориями; роли Конституционного Суда в построении окончательного варианта моделиxxiii.

Таким образом, особенностью испанского государства автономий в аспекте его территориальной эволюции является необходимость наличия постоянного диалога между центральным правительством и региональными сообществами, нахождение определенного консенсуса в части установления баланса интересов в соответствии с динамикой общественного развития, социально-экономическими и политическими условиями. Вследствие этого, «мы говорим о модели, находящейся в постоянном изменении как из-за фундаментально принципиального характера конституции, так и из-за эволюционного характера составляющих государств, к чему добавляется конкретная специфика учредительного процесса в Испании… статутное и юридическое развитие автономного государства в течение этих четырех или пяти пятилеток конкретизировало возможности, первоначально обозначенные конституцией»xxiv. В научной литературе, исходя из всего вышесказанного, делается вывод о невозможности закрытия системы, даже о сомнительности конституционности такого закрытияxxv. О практической невозможности закрытия модели говорит также тот факт, что политический диалог между центром и автономными сообществами затруднен в силу различия степени национального самосознания у каждого этнического сообщества, предопределяющей несовпадение искомых последними конструкций институализации. Можно констатировать, что Конституция 1978 года в вопросе структурной организации государства во главу угла ставит условия реализации конституционного права на автономию, определенный механизм его осуществления, что позволяет избежать нивелирования всех территориальных образований, подходить к каждому из них в соответствии с расстановкой политических сил и уровнем развития. Испанские исследователи характеризуют подобную ситуацию как «автономную деконституализацию»xxvi, способствующую возрастанию роли и значения Статутов. Вследствие этого, последние признаются частью норм, составляющих конституционный блок, являющийся своего рода мерилом конституционности других нормативных актов, т.е. можно говорить об их материально конституционном характере.


Значительные трудности вызывает определение формы государственного устройства Испании в контексте классических классификационных видов. Как уже было замечено, «отцами» Конституции была избрана промежуточная модель территориального устройства, совмещающая в себе отдельные свойства различных моделей. В отечественной научной литературе она традиционно характеризуется формулой регионалисткого (регионального) государстваxxvii. Под последним принято понимать государство, вся территория которого состоит из автономных образований, вследствие чего подобная форма занимает промежуточное положение между унитарными странами и федерациямиxxviii. Кроме того, Испанию в контексте федеративной парадигмы определяют как квазифедерацию или полуфедерацию, т.е. государство, находящееся на стадии транзита от централизма к федеративному устройству, с постепенным наращиванием элементов последнегоxxix.

Некоторые исследователи, при характеристике формы государственного устройства, стремясь соотнести испанскую модель территориальной организации с классическими видами, обосновывают потребность в контекстуальном расширении концепции федерализма. По их мнению, федерализм в его общепринятом понимании выступает лишь одним из инструментов гармонизации отношений между центром и регионами, но происходящие в государственно-правовой практике многих стран процессы (Италия, Великобритания, Шри-Ланка и др.) заставляют по-новому взглянуть на его интерпретацию. В этой связи вводится понятие «составного государства», как прообраза, позволяющего охватить все формы территориального распределения государственной властиxxx. В данном контексте Испанию характеризуют как разновидность «составного государства» - особой, своеобразной модели, использующей конструкции из государственно-правового опыта других стран, характерной чертой которой является передача права решения множества основополагающих вопросов, касающихся территориальной организации власти, которые обычно находятся в ведении Конституции, Уставам автономийxxxi.


Таким образом, государство автономий представляет собой уникальную модель политической децентрализации в полиэтнической стране, обусловленную исторической самобытностью общественного развития и предполагающую консенсус, плюрализм во всех сферах как условие дальнейшей трансформации. Представляется, что по механизму автономизации Испания во многом напоминает такой способ создания федерации, как федерализация унитарного государства. Однако очевидно, что сущностным ее отличием выступает то, что при институциализации федеративных отношений изначально существует четкая структурно-территориальная организация, в то время, как в государстве автономий региональные единицы по мере готовности сами инициируют автономный процесс. Подобная законодательная конструкция, безусловно, выступает компромиссным вариантом и имеет как свои плюсы, так и минус (в частности, неизбежно присутствие иррационального момента в виде националистических притязаний).

Конституция Испании в ч. 2 ст. 143 и ч. 1 ст. 151 предусматривает два пути создания автономных сообществxxxii. В первом случае правом выдвижения предложения о предоставлении автономии наделены заинтересованные депутации и две трети муниципалитетов, население которых составляет, по меньшей мере, большинство избирательного корпуса каждой провинции. Второй вариант сложнее, поскольку подразумевает помимо участия в данной процедуре депутаций трех четвертых части муниципалитетов каждой из заинтересованных провинций, если они, по меньшей мере, представляют большинство избирателей каждой из провинций, одобрение инициативы посредством референдума абсолютным большинством голосов избирателей каждой провинцииxxxiii.

Указанная дифференциация была обусловлена осознанием того факта, что проявления регионально-национальных отношений в каждом отдельном случае крайне индивидуальны и самобытныxxxiv. Вследствие этого, методологически верным является ситуационный подход, учитывающий уникальность каждой конкретной ситуации. Усложненный порядок обретения автономного статуса согласно ст. 151 Основного закона объясняется тем обстоятельством, что допускает возможность реформирования самоуправления в любое время, не предъявляя требования истечения пятилетнего срока с момента принятия Статута в качестве временного барьера популистским решениям. Указанное положение было вызвано ставкой на то, что проведение референдума не позволит провести необдуманных решений. Таким образом, процедура автономизации в соответствии со ст. 151 Конституции носит более демократический характер. Указанная вариативность позволила приобрести регионам желаемую степень самоуправления, что характеризует испанскую модель территориального устройства как гибкую, способную подстраиваться под любые требования автономии. Процесс кристаллизации автономий занял период с 1979 по 1983 года. В итоге возникло 17 регионов, пять из которых в основу своей институализации положили национальный принцип.


Результатом реализации отмеченных способов автономизации стало формирование двух типов автономных сообществ: обычного режима и особого режима, отличающихся между собой уровнем полномочий. Показательно, что по второму пути пошли так называемые «национальные регионы». Именно они изначально получили наиболее широкую компетенцию. Следовательно, выбор способа автономизации предполагал и будущий тип территориального образования. В то же время наличие двух типов автономии не означает, что внутри каждого из них в институционном и компетенционном плане наблюдается абсолютная тождественность.

Конкретизация территориальных основ, установленных в Конституции 1978 года, получает свое выражение в Статутах автономий. Статья 147 Основного закона определяет последние как основные институциональные нормы каждого автономного сообщества, которые признаются и охраняются государством как составная часть его законодательстваxxxv. В соответствии со ст. 146 Конституции Испании проект Статута вырабатывается Ассамблеей, состоящей из членов депутации и депутатов и сенаторов, избранных в этих провинциях, и передается в Генеральные кортесы для его утверждения посредством принятия органического законаxxxvi. Таким образом, данная разновидность нормативно-правовых актов основывается на Основном законе и принимается в форме государственного закона, позволяя центру контролировать процесс институционализации, т.е. статуты являются структурными звеньями общенациональной правовой системы. Все это подчеркивает двойственную природу Статутов: с одной стороны, иерархически подчиненные элементы государственной правовой системы, а, с другой стороны, вершина региональной законодательной базы.

Законодатель предусмотрел в Конституции 1978 года определенные гарантии нормативной стабильности Статутов автономных сообществ. Первой и минимальной из них, присущей всем, без исключения регионам, является предусмотренный ч. 3 ст. 147 Основного закона Испании порядок реформирования указанных правовых актов: через принятие «статутных органических законов», что подразумевает достижение обоюдного соглашения между государством и территориальными образованиями. Кроме того, Статуты всех сообществ, кроме Сеуты и Мелии, предусматривают как необходимое условие осуществления реформы Устава выражение инициативы Парламентом автономии. Наконец, если Генеральные Кортесы вознамерятся изменить предложенный проект реформирования Статута, то Ассамблеи могут приостановить данный процесс в любой момент до окончательного принятия реформы (автономии общего режима) или же способствовать аннулированию реформы на уровне обоих Парламентов (автономии особого режима) или обоих правительств (Наварра). Также согласно Конституции и Уставам, в автономиях особого режима должен быть проведен референдум, на котором избиратели смогли бы высказать свое мнение о реформеxxxvii.


Учитывая открытый характер территориальной модели Испании, Статуты выступают одним из элементов ее закрытия и должны содержать в себе фундаментальные аспекты «автономной конституции»: полномочия, институциональную конфигурацию и др. Вместе с тем Статут каждого региона уникален вследствие своей консенсусной природы и придает системе стабильный характер. Однако Уставы автономий лишь относительно закрывают территориальную модель, поскольку принимаются в виде органических законов, не обладающих той степенью жесткости, которая свойственна Основному закону государства, и, кроме того, существуют нормативные способы изменения баланса полномочий по вертикали. В этом плане только модифицированная Конституция могла бы выступить инструментом абсолютного закрытия.

Что касается содержания статутов, то по данному вопросу Основной Закон допускает необходимый плюрализм. Так, ч. 2 ст. 147 Конституции 1978 года указывает лишь, что данная разновидность нормативно-правовых актов должна содержать: название сообщества, наиболее отвечающее его историческому облику; границы его территории; наименование, структуру и местопребывание собственных автономных институтов; полномочия, предоставляемые в рамках Конституции, и основания для передачи ему соответствующих службxxxviii. Очевидно, что полномочия автономий перечисляются именно в статутах, что фактически придает им статус нормативного элемента Основного закона Испании. Таким образом, можно выделить следующие аспекты Статута автономного сообщества: учредительная норма; основная институциональная норма автономного сообщества; основная юридическая норма автономного сообществаxxxix.

В свою очередь, ст. 148 Конституции 1978 года указывает на полномочия, которые могут иметь автономные сообщества. Указанная формулировка со словом «могут» демонстрирует, что законодатель использовал так называемый принцип приспособленияxl, иллюстрирующий инициативу самих регионов во всем, что касается создания и трансформации регионов. Иными словами, каждое территориальное образование может принять как все полномочия, обозначенные в ст. 148, так и их часть.


В целом испанская модель разграничения полномочий по вертикали в большей степени гарантирует интересы центра. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 149 Конституции вопросы, специально не отнесенные Основным законом к ведению государства, могут быть переданы в компетенцию автономных сообществ в силу их соответствующих Статутов. Компетенция в вопросах, не включенных в Статуты, будет относиться к ведению государства, нормы права которого в случае конфликта имеют большую юридическую силу, чем нормы автономных сообществ во всем, что не передано в исключительную компетенцию последних. Право государства во всех случаях дополняет право автономных сообществxli. Поэтому, в случае непринятия автономиями определенной части компетенции за пределами исключительных полномочий государства презюмируется, что последние остаются за центром.

Законодатель также вводит несколько способов изменения баланса полномочий между центром и автономиями. Один из них заключается в возможности расширения компетенции согласно перечню предметов ведения, указанных в ст. 148 Конституции 1978 года. В данном случае порядок расширения полномочий аналогичен процедуре принятия самого Статута. Также существует способ изменения предметов ведения центра и регионов без необходимости внесения изменений в Статуты автономий. Согласно чч. 1 и 2 ст. 150 Конституции государство может передавать или делегировать автономным сообществам полномочия (в том числе законодательного характера), относящиеся к его компетенции, оставляя при этом за собой контроль за их реализацией. Еще одним из средств, позволяющих государству устанавливать определенные рамки для эволюционного автономного процесса, является возможность принятия законов гармонизации в общих интересах (ч. 3 ст. 150 Конституции)xlii.

Существующая система разграничения полномочий ограничивает также возможности регионов в части резерва Статутов, под которым принято понимать развитие, уточнение их положений, не определенных в Основном Законе 1978 года, как на государственном, так и на автономном уровнях, обусловленное незавершенностью последнихxliii. Закрепленная в Конституции, Уставе, государственных законах компетенция конкретного территориального образования не может быть изменена исключительно нормативно-правовыми актами, принятыми на региональном уровне. В отличие от этого, центр, за исключением изменения норм Статута, сохраняет за собой возможность трансформации баланса полномочий путем принятия «законов гармонизации». Кроме того, в научной литературе выделяют также нестандартные механизмы изменения полномочий по вертикали, не предусмотренных непосредственно текстом Основного закона 1978 годаxliv. Резюмируя все вышесказанное, необходимо отметить, что, в большей степени, от государства зависит направленность и степень модификации испанской модели автономий. В свою очередь то или иное решение по данному вопросу нередко имеет в качестве своей основы моменты политического характера. Как справедливо отмечают некоторые авторыxlv, «ничто не мешает положительной интерпретации развития автономного принципа, что зависит в большой степени от соглашения между парламентскими силами Генеральных Кортесов … поэтому сегодняшние ограничения могут превратиться в свободы в будущем, без внесения изменений в конституционные или статутные рамки»xlvi.


В рамках размежевания компетенции в Испании можно выделить три сферы: исключительные полномочия центра (ст. 149)xlvii; исключительная компетенция автономных сообществ (ст. 148 и др.); совместные предметы ведения. Третьи, в свою очередь, подразделяются на: законодательно-исполнительные и рамочные (основа-развитие)xlviii.

Динамичность конституционной системы Испании, позволяя сочетать единство и многообразие, в то же время обладает определенным конфликтогенным потенциалом. С одной стороны, гибкость системы предполагает постоянный поиск оптимального баланса разграничения полномочий между центром и автономиями, способствует развитию автономного принципа путем расширения сферы региональных полномочий. Но, с другой стороны, указанная тенденция выявила определенную напряженность между «территориальными» и «национальными» территориальными образованиями: сообщества «простого режима» и, соответственно, с меньшей долей самоуправления, пытаются сравняться компетенционно с регионами с «особым режимом» (т.е. стремятся к унификации системы), а последние отстаивают свое привилегированное положение.

Институциональную систему автономных сообществ, образованных в соответствии с процедурой, предусмотренной ст. 151 Конституции 1978 года составляют следующие три органа самоуправления (ст. 152): Законодательная ассамблея, избираемая путем всеобщего голосования по системе пропорционального представительства; Правительственный совет с исполнительными и административными функциями; Председатель (Президент) избираемый Ассамблеей из числа ее членов и назначаемый Королем. Последний руководит Правительством, осуществляет высшее представительство соответствующего автономного сообщества и в нем представляет государство, т.е. осуществляет своего рода функции главы государстваxlix. В то же время, Высший суд правосудия в силу провозглашения в Конституции принципа единства судебной власти (ч. 5 ст. 117) и того обстоятельства, что на основании п. 5а ст. 149 отправление правосудия составляет предмет исключительного ведения центра, является государственным органомl. Вышеназванные положения Основного закона во многом повторяют схему взаимоотношений органов публичной власти на государственном уровне и характеризуют автономную модель как парламентарную, с характерными для нее отношениями контроля и доверия между законодательной и исполнительной ветвями власти.


Следует обратить внимание на тот факт, что данная институциональная автономная организация относится согласно Конституции 1978 года только к региональным образованиям «особого режима». В данном контексте лишь в ст. 87 упоминается, что Ассамблеи автономных сообществ наделены полномочием ходатайствовать перед Правительством о принятии законопроекта или о передаче в президиум Конгресса законодательного предложения. Указанный пробел был разрешен в принятых 31.07 1981 года Союзом Демократических Сил и Испанской Социалистической Рабочей Партией Пактах о гармонизации взаимоотношений центра с регионами, в которых, в частности, определено, что автономии представляют собой сообщества политического характера, с учредительным устройством, одинаковым с автономными сообществами «быстрого пути»li, т.е. в обязательно порядке необходимо наличие законодательного и исполнительного органов публичной власти. Тем не менее, открытость модели все же позволяет каждому территориальному образованию подходить дифференцированно к определению собственной институциональной моделиlii.

Более чем 20-летний период функционирования государства автономий следует рассматривать как определенный период консолидации регионов, уменьшения степени радикализации политических притязаний национальных периферий, наконец, как частичное закрытие системы. В то же время конституционная конфигурация территориального устройства Испании обусловлена перманентной зависимостью стабильности государственного механизма от достижения согласия между центром регионами, что является источником напряженности, непредсказуемости дальнейшего политико-правового развития испанской государственности. Кроме того, до сих пор остаются неразрешенными некоторые проблемы в сфере национального территориального устройства Испании. Одной из них является присущая любому регионалисткому государству межтерриториальная асимметрияliii, нашедшая свое нормативное отражение в Конституции 1978 года (так, ст. 2 проводит различие между национальностями и регионами; в ст.ст. 143 и 151 закрепляется дифференцированный порядок автономизации сообществ; в дополнительных положениях Конституции признается существование исторически сложившихся фуэральных правliv конкретных территорий). Кроме того, ситуацию усложняют нормативные ограничения конституционной модели: осуществление широкой децентрализации унитарного государства при наличии запрета на федерализацию.


Другой проблемой, также не нашедшей до настоящего времени своего решения, является отсутствие механизма участия автономных сообществ в проведении общегосударственной политики: непредоставление Сенату подлинного статуса палаты территориального представительстваlv, поскольку согласно ст. 69 Конституции основная часть сенаторов избирается от провинций и только по одному из них представляют автономии (еще по одному от каждого миллиона населения). При такой ситуации сенаторы фактически отражают партийно-политический профиль каждого автономного сообществаlvi. Иными проявлениями проблемы участия регионов в политике государства являются отсутствие у автономных сообществ права законодательной инициативы в Генеральных Кортесахlvii и их неучастие в решениях, принимаемых Испанией в рамках Европейского Сообщества.

Во многом конфликтный характер взаимодействия центра и регионов в Испании, как уже было отмечено, выдвигает на первый план деятельность Конституционного Суда по разрешению возникающих противоречий. При этом Конституция 1978 года в ч. 2 ст. 161 предусматривает определенное неравноправие сторон конфликта по вертикали – центра и автономных сообществ: опротестование Правительством Испании решения или постановления органов власти автономий влечет за собой их приостановление, в то время как отсутствует аналогичная мера по отношению к государственным властным структурам. Таким образом, можно констатировать деятельность Конституционного Суда во многом основывается на принципах организации, свойственных унитарным государствам.

Прогнозирование дальнейшей эволюции политико-территориального устройства Испании – задача не из легких. Главная причина неустойчивости конституционной модели заключается в наличии самобытных национальных сообществ, претендующих, в конечном счете, на самоопределение за рамками, предусмотренными Основным законом. Открытость Конституции 1978 года, гибкость доктрины, заключенной в ней, во многом способствовали разрешению возникавших противоречий, последовательно допуская передачу полномочий из центра в регионы. Но при этом оставалась неясной концепция будущего государственного устройства. Возможно в будущем, в результате дальнейшей эволюции, постепенного изменения баланса компетенции, возникнет необходимость в осуществлении формальной федерализации страны со строго очерченными пределами статуса формируемых субъектов федерации, т.е. велика вероятность изменения Конституции 1978 года.


Очевидно, что Испания эволюционирует посредством достижения соглашений между центральным правительством и правящими региональными элитами, происходит постоянный поиск консенсусной модели, которая бы устраивала все политические силы. В тоже время процесс передачи новых полномочий регионам зачастую диктуется причинами субъективного характера, связанными с партийной борьбой в Генеральных Кортесах. Указанные события оставляют открытым вопрос о возможном распаде Испании как единого государстваlviii. Однако достижение соглашения, которое бы устраивало все стороны в рамках действующей Конституции затруднено. Наиболее сложными являются отношения центра со Страной Басков, где поддержка местным населением идеи самоопределения вне Испании особенно ощутимаlix. Менее конфликтно развиваются отношения с Каталонией, что связано, в том числе с менее однородным составом населения данной территориальной единицы – его треть составляют выходцы из Андалузии. Кроме того, правящая элита Каталонии в настоящее время добивается расширения самоуправления, но в рамках испанского государства в связи с тем, что, по их мнению, полная независимость повлечет за собой и огромные административные расходыlx. Таким образом, проблема, в большей мере, связана не с балансом полномочий, а, скорее, с возможностью существования единого государства с имеющимися в его составе автономиями национальных меньшинств.

Можно подвести некоторые итоги проведенного исследования. Во-первых, следует указать, что испанская модель в практическом плане имеет бесспорное сходство с федеративными государствами. Более того, не являясь формально таковым, она входит в группу наиболее децентрализованных стран. Отмеченные выше отдельные ограничения и недостатки изучаемой системы структурной организации Испании были вызваны опасением со стороны политической элиты превращения конституционного процесса децентрализации в неуправляемую эволюцию. Во-вторых, к достоинствам испанской модели, безусловно, можно отнести изначальное достижение соглашения между основными участниками политической сферы относительно самых общих контуров будущего территориального устройстваlxi. Кроме того, необходимость одобрения статутов Генеральными Кортесами выступает фактором, стабилизирующим взаимоотношения между центром и регионами, и, таким образом, упреждает возможность конфликтов в данной области. В-третьих, конституционная система, будучи открытой, гибкой, способна воспринимать эволюционные тенденции общественного развития и предполагает наличие альтернатив в развитии. Однако указанные возможности на практике чреваты бесконечным заигрыванием центра с автономиями, что, в конечном итоге, не предохраняет от сценариев, ведущих к распаду государства. В-четвертых, в отличие от иных государств (в том числе Российской Федерации), где уточнение распределения предметов ведения по вертикали, как правило, происходят сверху вниз, в Испании, наоборот, автономии, по мере готовности воспринять больший объем полномочий, инициируют изменение баланса компетенции.

Кандидат юридических наук

См.: Преамбула Декларации по регионализму в Европе, принятая Ассамблеей регионов Европы 4 декабря 1996 года.

Подробнее см.: Рун ванн Дейк. Федерализм, регионализм и права меньшинств в Бельгии / www.poli.vub.ac.be/publi/etni -3/ruthvandyck.htm.

Так, к примеру, уже в ХIII в. Каталония имела своего короля (Хайме I) и собственный институт власти - каталонские кортесы, первый парламент в Европе. – Подробнее см.: Энрик Фоссас Эспадалер. Автономия Каталонии //www. poli.vub.ac.be/publi/etni-3/fossas.htm.

См. об этом: Жорди Жария и Манзано. Распределение полномочий в автономном государстве как динамическая стратегия интеграции различных самобытных общностей // www.espana.com.ru/modules.php?name=Content&pa=showpage&pid=236.
Данилевич И.В. Автономизация Испании /Полис. 1995. № 5. С. 121 – 129.

Волкова Г.И., Тадевосян Э.В. /Право и политика. 2001. № 1. С. 33-44.

Бусыгина И. Практика территориально-политического строительства в Испании и России: попытка сравнительного анализа // www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n7/4/.

См., например: Бусыгина И. Указ. соч. // www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n7/4/.

См.: Конституция Испании от 27 декабря 1978 года /www.constitution.garant.ru

Об этом см.: Данилевич В.И. Указ. соч. С. 123.

Как отмечают испанские исследователи, при создании модели территориальной организации государственной власти изначально предполагалось заложить «основы для решения территориальных вопросов басков и каталонцев, а дело закончилось децентрализацией всей страны…». – См., например: Хулио Пинель. Разграничение полномочий: испанский опыт и российские проблемы /Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 3. С. 138 – 154.

См., например: Энрик Фоссас Эспадалер. Автономия Каталонии //www. poli.vub.ac.be/publi/etni-3/fossas.htm.

См.: Конституция Испании 1978 года /www.constitution.garant.ru. Указанная статья иллюстрирует осуществляемое законодателем разграничение таких понятий, как «национальности» и «регионы».

Подробнее см.: Жауме Вернье Испания как составное государство // www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n7/6/.

Об этом см.: Волкова Г.И., Тадевосян Э.В. Указ. соч. С. 33-44.

См.: Жорди Жария и Манзано. Указ. соч. //


следующая страница >>