reforef.ru 1

Выступление Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области А.Ф. Павлова на тему «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»


В минувшем году значительные усилия Уполномоченного по противодействию коррупции и сотрудников его аппарата были направлены на повышение качества муниципальной, ведомственной и региональной нормативной правовой базы через практику антикоррупционных экспертиз, проводимых органами-разработчиками нормативных актов при подготовке правовых актов. Не секрет, в январе прошлого года многие органы государственной власти и органы местного самоуправления антикоррупционные экспертизы не проводились вообще.

Среди принятых мер следует отметить проведённый совместно с государственно-правовым департаментом Правительства Ульяновской области в марте 2010 года двухдневный семинар-тренинг для юристов органов государственной власти и органов местного самоуправления, ответственных за антикоррупционную экспертизу. Семинар провели эксперты, стоявшие у истоков федерального антикоррупционного законодательства – директор департамента Центра стратегических разработок, доктор наук Владимир Южаков и кандидат наук, член Российской Академии наук Эльвира Талапина.

Вторым шагом стало введение системы рейтинговой оценки эффективности работы по антикоррупционной экспертизе нормативных правовых и ненормативных актов.

Другим шагом стало введение системы регулярного мониторинга муниципальной нормативной базы, проводимой экспертами аппарата Уполномоченного по противодействию коррупции, которые в прошлом году выезжали в муниципальные образования на целый день, изучали принятые муниципальные нормативные акты и давали рекомендации по устранению найденных коррупциогенных факторов.

Эти и ряд других мер позволили уже в этом году повысить долю нормативных актов, подвергаемых антикоррупционной экспертизе в самих органах – разработчиках, и повысить качество нормативных актов через выявление и своевременное устранение коррупциогенных факторов.

Если к концу 1 полугодия 2010 года исполнительными органами государственной власти собственной антикоррупционной экспертизе подвергались лишь 39,5 % собственных нормативных правовых актов, то к концу года этот процент вырос до 62 %. Доля проектов нормативных правовых актов Ульяновской области, прошедших внутреннюю экспертизу в органах власти, подросла до 85,6 %.


Органы местного самоуправления в 1 полугодии 2010 года подвергали антикоррупционной экспертизе лишь 57,5 % нормативных актов муниципального района или городского округа. К концу года этот показатель вырос до 78,3 %.

12 муниципальных образований сумели в течение прошлого года провести антикоррупционную экспертизу всех подготовленных актов: г. Димитровград, Базарносызганский, Мелекесский, Николаевский, Радищевский, Сенгилеевский, Старомайнский, Сурский, Тереньгульский, Ульяновский, Цильнинский, Чердаклинский районы.

В городе Ульяновске, Барышском, Новомалыклинском и Новоспасском районах уровень антикоррупционной экспертизы за год составил 90 и более процентов, в Новоульяновске, Карсунском, Кузоватовском, Павловском районах – от 90 до 50 процентов, в Вешкаймском, Майнском, Инзенском, Старокулаткинском районах – менее 50 процентов. Всего же за год через экспертизу в органах местного самоуправления прошло 3196 проектов нормативных актов муниципальных районов и городских округов из 4082 подготовленных.

Значительно хуже обстоит ситуация с экспертизой нормативных актов сельских и городских поселений муниципальных районов. Доля нормативных актов поселений, прошедших экспертизу, составляла к концу 1 полугодия 2010 года лишь 12,7 %. Общими усилиями этот процент удалось увеличить более чем в два раза – до 30,1 %, но и это – всего лишь треть от разработанных актов.

Что касается антикоррупционной экспертизы, проводимой Уполномоченным по противодействию коррупции, то через неё за прошлый год прошло 743 проекта нормативных правовых актов Ульяновской области, подготовленных исполнительными и законодательным органами нашего региона. Из этого количества актов в 175 проектах или в 23,5 % были выявлены коррупциогенные факторы. Эти документы регулировали финансовые потоки в размере 7,3 млрд. рублей. В числе проектов нормативных актов с выявленными коррупциогенными факторами 56 проектов по нашей оценке могли бы явным образом привести к финансовым потерям на порядка около 813 млн. рублей.


Принимаемые меры по повышению качества антикоррупционной экспертизы нашли подтверждение в статистических данных органов прокуратуры. Так, по сравнению с 2009 годом в 2010 году почти на 10 % сократилось количество актов, в которых надзорными органами были выявлены коррупциогенные факторы, а также почти на 6 % сократилось количество выявленных коррупциогенных факторов.

Эта тенденция в целом находит отражение и в экспертизе Уполномоченного по противодействию коррупции проектов нормативных правовых актов Ульяновской области, подготовленных исполнительными органами государственной власти Ульяновской области. В 2009 году из 232 нормативных правовых актов Ульяновской области, прошедших экспертизу, в 59 проектах актов были выявлены и своевременно устранены те или иные коррупциогенные факторы, что составляет 25,4 % от прошедших экспертизу. Доля нормативных актов органов государственной власти с выявленными нами коррупциогенными факторами к концу 2010 года сократилась на 2 %, то есть, до 23,5 %.

По критерию «антикоррупционная экспертиза» рейтинг муниципальных образований Ульяновской области показан в таблице ниже.


Рейтинг

по итогам


2010 года

Наименование

муниципального


образования

Результат

(баллы)


Рейтинг по итогам

мониторинга за

1 полугодие 2010 года



Город Димитровград

258,66

1


Город Ульяновск


223,98

5



Чердаклинский район

194,08

2



Новоспасский район

156,45

6



Кузоватовский район

144,79

3



Старомайнский район

140,99

7



Сурский район

118,96

4



Барышский район

111,05

19



Сенгилеевский район

108,64

12



Николаевский район

108,26

14



Цильнинский район

96,73

13



Мелекесский район

92,74


8



Вешкаймский район

86,6

15



Новомалыклинский район

82,66

18



Ульяновский район

81,79

11



Тереньгульский район

76,48

23



Павловский район

70,63

17



Карсунский район

66,97

9



Майнский район

65,77

20



Инзенский район

59,99

10



Старокулаткинский район

54,51

21



Базарносызганский район

47,37


22



Радищевский район

44,94

16



Город Новоульяновск

31,31

24


Как видно из рейтинговой таблицы, первые семь муниципальных образований по сравнению с результатами за 1 полугодие 2010 года сохранили свои лидирующие позиции по данному показателю, лишь в некоторой степени поменявшись местами между собой.

Первые три места по итогам работы за год заняли города Ульяновск и Димитровград, также муниципальное образование «Чердаклинский район».

В этих городах областного значения мониторинг выявил значительное количество нормативных правовых актов, в которых ещё на стадии антикоррупционной экспертизы были выявлены и своевременно устранены коррупциогенные факторы (97 в Димитровграде и 35 в Ульяновске), что отражено в соответствующих отрицательных экспертных заключениях по итогам проведённых экспертиз.

Неплохие результаты в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов по итогам 2010 года показало муниципальное образование «Чердаклинский район». За прошедший год в этом муниципальном районе было подготовлено 1874 правовых акта, из которых 133 акта носят нормативный характер. По состоянию на 1 ноября 2010 года лишь в одном акте надзорными органами были выявлены коррупциогенные факторы. В то же время юристами администрации района своевременно выявлены устранены коррупциогенные факторы в 38 проектах муниципальных нормативных правовых актов.

Достаточно успешной является организация антикоррупционных экспертиз в Кузоватовском, Новоспасском, Старомайнском и Сурском районах. Юристы этих муниципальных образований выявили и устранили большое количество коррупциогенных факторов на стадии разработки документов, результатом чего стал относительно низкий показатель протестов со стороны органов прокурорского надзора на муниципальные нормативные правовые актов в связи с содержанием в них коррупциогенных факторов.


Обратить особое внимание на эффективность антикоррупционной работы в части антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов необходимо в 2011 году администрациям Старокулаткинского, Базарносызганского, Радищевского районов и города Новоульяновска. Но не только этим администрациям. Тенденция к резкому ухудшению работы по антикоррупционной экспертизе проявилась по Инзенскому и Карсунскому районам: из первой десятки за I полугодие они ушли в конец второй по итогам года. Хуже стали работать и эксперты Радищевского и Ульяновского районов.

Следует отметить, что лидерами рейтинга среди муниципальных образований Ульяновской области по показателю «Антикоррупционная экспертиза» закономерно стали муниципалитеты с сильной юридической базой. В данном случае речь идёт не только об уровне подготовки конкретных юристов муниципальных образований, но и об их способности проводить антикоррупционные экспертизы наряду с выполнением других должностных обязанностей.

Достаточно тревожно обстоят дела с проведением антикоррупционной экспертизы на уровне городских и сельских поселений муниципальных районов.

В этой связи особенную важность приобретает процесс усиления юридических служб подготовленными кадрами. Результатом этой инициативы Уполномоченного по противодействию коррупции применительно к муниципальным образованиям стало внесение в конце прошлого года в региональное законодательство изменений, позволивших ввести в штатные структуры администраций муниципальных районов, оплачиваемые из регионального бюджета ставки юристов, в функции которых будет входить ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов и проведение антикоррупционной экспертизы. Поэтому мы ждём в этом году серьёзного прорыва в антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов поселений.

У некоторых аналитиков иногда появляется желание увязать качество экспертизы нормативных правовых актов напрямую с коррупционной обстановкой в районе и высказать недоумение по поводу того, что экспертиза лучше, а коррупции больше. Поэтому ещё раз объясняю, что результаты мониторинга качества проведения антикоррупционной экспертизы на муниципальном уровне, как и в случае с исполнительными органами государственной власти, не могут быть основанием для вывода о коррупционности деятельности руководителей того или иного муниципального образования, поскольку, как это было показано выше, основные проявления коррупции в деятельности названных органов имеют проявления в сфере принятия подзаконных актов. Антикоррупционной же экспертизе, как установлено федеральным законодательством, подлежат муниципальные нормативные правовые акты, то есть, документы общего характера, не определяющие конкретных получателей бюджетных средств, преференций, льгот и т.п.


Так же, как и для исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, остаётся актуальным предложение о распространении практики антикоррупционной экспертизы на все без исключения подготавливаемые органами местного самоуправления правовые акты. Для этого руководителям муниципальных образований целесообразно продолжать усиливать юридические службы и одновременно вводить практику согласования и проведения антикоррупционной экспертизы всех без исключения правовых актов, как нормативного, так и ненормативного характера. Лишь в этом случае можно будет сократить количество нецелевых расходов, также начать внедрение антикоррупционных механизмов в деятельность руководителей сельских и городских поселений муниципальных районов.

Ещё одной проблемой, выявленной в процессе мониторинга, стал вывод об отсутствии связи между результатами мониторинга и количеством уголовных дел коррупционной направленности, возбуждаемых в отношении руководителей сельских и городских поселений муниципальных районов. Действующим законодательством администрации поселений выделены в отдельные органы местного самоуправления, с собственными полномочиями и бюджетом. Не отвергая основ местного самоуправления и принципа невмешательства в их деятельность органов государственной власти, следует обратить внимание на поиск механизмов поддержки деятельности поселений, в частности, с позиции реализации антикоррупционных мероприятий.

Поэтому наряду с заключённым в августе 2009 года соглашением о взаимодействии Уполномоченного по противодействию коррупции с главами администраций всех муниципальных образований Ульяновской области было бы целесообразным предложить главам муниципальных районов заключить подобные соглашения о взаимодействии в сфере противодействия коррупции с главами поселений, расположенных на территории этих муниципальных районов. Без перевода антикоррупционной работы на низовой, поселенческий уровень решение вопроса повышения эффективности борьбы с коррупцией на местном уровне невозможно.


Тревожит частая сменяемость юристов-экспертов, а то и их полное обновление. Это одна из главных причин ухудшения экспертной работы. Поэтому мы приняли решение о проведении в апреле этого года семинара-практикума для вновь назначенных юристов-экспертов и на базе аппарата Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области организовываем постоянно действующее обучение юристов основам практики антикоррупционной экспертизы. Сотрудники аппарата Уполномоченного по противодействию коррупции в рамках заключённых соглашений уже выезжают в муниципальные образования для оказания методической помощи.

В 2010 году далеко не все муниципальные районы справились с законодательно закреплённым требованием о 100-процентной антикоррупционной экспертизе подготавливаемых нормативных правовых актов. Так, из 24 муниципальных образований сотрудники трёх муниципальных образований: Старомайнского, Чердаклинского и Сурского районов ввели в практику своей работы антикоррупционную экспертизу не только муниципальных нормативных правовых актов, но и небольшой части части подготавливаемых районной администрацией актов ненормативного характера.

В течение 2010 года 100-процентная антикоррупционная экспертиза, отразившаяся в соответствующих экспертных заключениях, была проведена в г. Димитрограде, Базарносызганском, Мелекесском, Николаевском, Радищевском, Сенгилеевском, Тереньгульском, Ульяновском и Цильнинском районах. В г. Ульяновске, Барышском, Новомалыклинском, Новоспасском районах уровень экспертизы составил более 90 процентов. В г. Новоульяновске, Карсунском, Кузоватовском, Павловском районах уровень экспертизы составил от 50 до 90 процентов от подготовленных актов. В Вешкаймском, Инзенском, Майнском, Старокулаткинском районах было проанализировано на предмет содержания коррупциогенных факторов менее 50 процентов подготовленных нормативных актов.

Данный показатель ещё ниже, если речь идёт о результатах антикоррупционной экспертизы, проводимой в сельских и городских поселениях муниципальных районов.


Другими параметрами оценки качества проведения антикоррупционной экспертизы, повлиявшими на итоговое место муниципальных образований в рейтинге, стало количество выявляемых коррупциогенных факторов, проведение юристами обучающих мероприятий с сотрудниками администраций муниципальных образований правилам подготовки нормативных актов, в том числе, с соблюдением антикоррупционного законодательства, участие специалистов, ответственных в проведении антикоррупционных экспертиз, в работе общественных советов по профилактике коррупции, регулярность размещения подготавливаемых проектов нормативных правовых актов на официальных сайтах органов местного самоуправления для возможности проведения их независимой антикоррупционной экспертизы и т.п.

Полуторагодовая практика работы сотрудников аппарата Уполномоченного по противодействию коррупции свидетельствует о выявлении в примерно 15-20 процентах подготавливаемых проектов нормативных правовых актов тех или иных коррупциогенных факторов. Следовательно, нельзя в принципе исключить отсутствие коррупциогенных факторов в проектах муниципальных нормативных актов. Однако в ряде муниципальных образований несмотря на наличие экспертных заключений, подтверждающих факт проведения экспертизы, вообще отсутствует упоминание о выявленных в ходе экспертизы в течение года коррупциогенных факторах. Это, скорее всего, может свидетельствовать либо о проводимой на поверхностном уровне экспертизе, либо о нежелании показывать факты исключения из текстов проектов нормативных актов выявленных коррупциогенных факторов, либо, в последнюю очередь, об отсутствии в документах факторов, способных привести к коррупции. Кроме того, в ряде органов власти и администраций муниципальных районов есть и такая проблема, как проведение антикоррупционной экспертизы тем же юристом, который и принимал участие в подготовке такого документа, поскольку других юристов в этом органе не имеется, а забота об их появлении руководством администрации не проявляется.


Как положительный фактор можно отметить, что, несмотря на отсутствие законодательно закреплённого требования о необходимости размещения на сайтах органов местного самоуправления проектов подготавливаемых нормативных правовых актов, данную практику берут на вооружение всё большее количество муниципальных образований.

Если в начале 2010 года этим отличалась от других лишь администрация Карсунского района, то к концу 2010 года более половины муниципальных районов стали публиковать проекты разрабатываемых нормативных актов на своих официальных сайтах.

Эта инициатива может стать способом привлечения гражданского общества к нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

В настоящее время данная практика будет законодательно утверждена для исполнительных органов государственной власти в связи с разработкой новой редакции порядка проведения антикоррупционной экспертизы в Ульяновской области.

В 2011 году главной задачей для органов местного самоуправления должна стать 100-процентная антикоррупционная экспертиза всех подготавливаемых муниципальных нормативных правовых актов.

Я желаю Вам успехов в этой работе, а в качестве её стимулирования мы объявим в мае конкурс среди муниципальных образований и юристов на лучшую работу по организации и проведению антикоррупционной экспертизы.