reforef.ru 1


ФГОУ ВПО УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Факультет подготовки государственных и муниципальных служащих

Кафедра теории и социологии управления


Оценка_________________________

Подпись преподавателя_________________________

“____” _________________2010 г.

Конфликт интересов на государственной службе

Курсовая работа

по проблемам государственного и муниципального управления

Зубовой Дарьи Вадимовны

Студента группы ГМУ-521

Специальность: 080504.65

«Государственное и муниципальное управление»
Научный руководитель:

К.И. Колесникова,

к.с.н., доцент

Екатеринбург

2010

Оглавление

С.

Введение……………………………………………………………………….....3

Глава 1. Теоретические аспекты изучения конфликта интересов на государственной службе...………………………………………………..……5


    1. Сущность конфликта интересов на государственной гражданской службе……………………………………............................................5

    2. Нормативно-правовые основы регулирования конфликтов интересов на государственной службе …………….…………………………..11

Глава 2. Современное состояние регулирования конфликтов интересов на государственной службе в Российской Федерации……………………..14

    1. Конфликт интересов на государственной службе в системе государственных закупок……………………………………………14

    2. Методы разрешения конфликтов интересов на государственной службе…………………………………………………………………28

Заключение………………………………………………………………….……35

Список использованных источников и литературы…………….…………37

Введение
Проблема конфликта интересов в системе государственной гражданской службы Российской Федерации сегодня достаточно актуальна. Это обусловлено целым рядом причин, среди которых можно выделить необходимость дальнейшего институционального развития государственной гражданской службы, закрепления принципов гражданского служения государству и обществу, формирования нравственных основ служебного поведения государственных гражданских служащих, этических норм исполнения должностных обязанностей и др. Институт государственной службы — один из важнейших объектов проводимых в современной России реформ. Проводимые реформы в федеральных органах государственной власти предусматривают модернизацию власти в целом. Ее структура должна быть логично устроена, а госаппарат - стать надежным проводником в реализации экономической политики, что возможно в результате качественного реформирования государственной службы. Эффективность функционирования любого государственного органа напрямую зависит от профессиональной деятельности персонала, исполняющего государственную службу. В свою очередь, успешная профессиональная деятельность государственных служащих во многом зависит от их правового положения (статуса) в системе государственной службы.

Целью данной работы является изучение сущности и методов урегулирования конфликтов интересов на государственной гражданской службе в Российской Федерации.

В качестве основных задач можно выделить следующие:

1) провести понятийный анализ конфликта интересов на государственной гражданской службе;

2)рассмотреть нормативно-правовые источники, связанные с регулированием конфликта интересов на государственной гражданской службе;

3) осуществить анализ урегулирования конфликтов интересов на государственной гражданской службе;

4) выявить проблемы и обосновать основные направления урегулирования конфликтов интересов на государственной службе.

Объектом исследования является институт конфликта интересов на государственной гражданской службе.


Предметом исследования являются формы и методы урегулирования конфликтов интересов на государственной гражданской службе в Российской Федерации.

Теоретической и методологической основой проведения исследования явились законодательные акты, нормативные документы по теме работы. Источниками информации для написания работы послужили базовая учебная литература таких авторов, как Граждан В. Д., Давыдович В. Е., Менделеев Д. И., статьи и обзоры Казаченковой О. В., Корченова В., Магомедова К. О., Соколова В., Шуваловой Н. в специализированных и периодических изданиях, посвященных конфликту интересов на государственной гражданской службе, справочная литература, прочие актуальные источники информации.

Данная работа состоит из введения, двух глав и заключения. В первой главе рассматривается теоретические аспекты конфликта интересов. Во второй главе рассматриваются основные цели, задачи и методы урегулирования конфликтов интересов на государственной гражданской службе в Российской Федерации.

Глава 1. Теоретические аспекты изучения конфликта интересов на государственной службе
1.1. Сущность конфликта интересов на государственной гражданской службе
Понятие «конфликт интересов» имеет широкое содержание. По С. И. Ожегову, интерес – это внимание, значительность, потребность, выгода. В нашем контексте «конфликт интересов» означает, прежде всего, противоречия, связанные с материальной выгодой1.

Государственная гражданская служба является специфической сферой профессиональной служебной деятельности по обеспечению функций органов государственной власти и управления. Это вносит предельную определенность в структуру приоритетов и ценностей в системе государственной службы.

Прохождение гражданской службы, естественно, связано с целым рядом служебных действий и процедур, которые обычно жестко регламентированы. Вместе с тем руководство данным процессом протекает с многочисленными сложностями и трудностями, которые на определенном этапе приводят к конфликту интересов и индивидуальным служебным спорам.


Гражданин, поступающий на государственную службу, в первую очередь определяет свое личное отношение к необходимости служения государству и обществу, добросовестному исполнению своего служебного долга (другими словами, возлагаемых на государственного служащего служебных обязанностей). В данном случае личный интерес государственного гражданского служащего должен быть осознанно подчинен интересам государства, делегированным на уровень конкретной должности государственной гражданской службы.

В социологическом контексте интерес — это "активная направленность человека на различные объекты, освоение которых оценивается им как благо". Известно, что общество — это сложный социальный организм, состоящий из совокупности отношений взаимодействующих субъектов, которые имеют свои интересы, могущие не совпадать друг с другом. "Одно из самых серьезных препятствий для нашего энергичного продвижения вперед, последовательного проведения принципа справедливости как раз и состоит в том, — пишет В.Е. Давидович, — что в практической политике в повседневных делах подчас не принималось во внимание то, что интересы разных социальных образований не только совпадают, но и различаются. При упрощенном, поверхностно-лакировочном взгляде может представиться, что совпадение целей и интересов может быть достигнуто само собой, автоматически, только лишь в силу природы общественных отношений"1.

Долгое время в отечественной науке известный приоритет общественных интересов часто толковался односторонне, как подчинение личных интересов групповым и общественным, либо личных и групповых — общественным, особенно когда последние всецело отождествлялись с государственными. Это приводило к тому, что приоритетными становились интересы государства, патерналистски обеспечивавшего соблюдение и определенный паритет интересов личности и общества в процессах достижения "светлого будущего". Между тем не только ущемление "личного" ради произвольно трактуемой с государственно-идеологических позиций "общественной" пользы, но и нарушение равенства в отношениях между социальными субъектами наносит ощутимый ущерб подлинным интересам и общества, и государства, и отдельной личности.


Демократические принципы отношений личности, общества и государства, взаимодействия и согласования их интересов исходят из качественно других постулатов, выработанных историческим развитием идеи свободы и ответственности. Личность в условиях нормальных экономических отношений, получая возможность свободно работать на себя, удовлетворять свои интересы и потребности, одновременно способствует удовлетворению потребностей и общества, и государства. Но никакая теория или концепция не должны преследовать цель заставить человека абсолютно все свои интересы подчинить обществу.

В этих условиях личность обретает возможность неотчуждаемой трудовой деятельности и оказывается в обстоятельствах, объективно формирующих ее именно как гражданина нового, демократического общества. Это состояние единства и слитности личных и общественных интересов лишает его мотива жертвенности, говорящего о том, что гражданин демократического общества непременно должен жертвовать чем-то ради общественных интересов. Требовать от людей постоянной самоотверженности и самопожертвования, безоговорочного подчинения личных интересов общественному нельзя.

Конечно, это создает определенную основу для проявления социальных противоречий на уровне взаимодействия личности и общества или личности и государства. В последнем случае такие социальные противоречия могут порождать конфликт интересов личности государственного гражданского служащего и той государственной должности, которую он замещает в силу своего служебного положения.

Превалирование общественного интереса над личным может становиться лишь элементом экстремальной ситуации, а не повседневной нормой. В таком диалектическом взаимодействии и осуществляется интеграция общественного и личного, общественные интересы и потребности становятся личным делом каждого гражданина демократического общества. При возникновении противоречий между ними предпочтение следует отдать общественным интересам лишь постольку, поскольку в них действительно заключены коренные интересы и коллективов, и отдельных личностей1.


Государственный гражданский служащий по роду своей деятельности, профессиональному положению в системе государственных властных отношений и своей принадлежности к социально-субъектной среде гражданского общества занимает особое место среди разнообразных носителей личных интересов. Прежде всего объектом его интереса выступает должность, которая, с одной стороны, дает возможности проявления личностных и профессиональных качеств человека, приобретения общественного положения, социального статуса, а с другой — накладывает на него определенные обязанности и ответственность.

Но должность государственной гражданской службы является объектом интереса не только государственного служащего, но и государства, которое делегирует в пределы должностной компетенции часть своих управленческих функций, и общества, которое испытывает потребность в эффективном регулировании различного рода социальных взаимодействий и отношений во всех сферах жизнедеятельности, и отдельных граждан, их групп, ассоциаций и т.п., интересы и потребности которых разнообразны и носят частный характер и по отношению к обществу, и по отношению к государству.

Таким образом, должность государственной гражданской службы формирует вокруг себя такие основные субъекты интересов, как:


  • государство в лице его институтов, органов власти и управления, отдельных уполномоченных организаций и т.д.; интерес государства проявляется в обеспечении эффективного исполнения государственных функций по всем направлениям государственной власти и управления;
  • общество в лице различных институтов гражданского общества, взаимодействующих с институтами государства, в первую очередь с государственной гражданской службой как институтом государства, находящимся в непосредственном взаимодействии с общественными институтами и отдельными гражданами; интерес общества проявляется в непротиворечии государственного управления, деятельности государственных служащих общественным целям и потребностям;


  • граждане, в том числе объединенные совместными экономическими, политическими, социальными и другими интересами в заинтересованные группы; это уровень частных интересов, которые могут как совпадать с общественными и государственными интересами, так и идти с ними вразрез, создавая условия конфликтов, социальных угроз, нарушения законодательных и моральных норм;

  • государственные гражданские служащие, которые по своему должностному положению обязаны соблюдать государственные и общественные интересы, и любое отклонение от этой нормы может расцениваться как должностной проступок или преступление; но в то же время государственная гражданская должность находится в структуре личностных интересов государственного служащего, в основе его социальных мотиваций, поступков.

Личностная мотивация, как известно, определяет тот вид профессиональной деятельности, которую выбирает для себя каждый человек.

Государственная служба как объект профессиональной мотивации имеет особенные отличия, так как кроме материальных и социально-статусных стимулов содержит еще и общегражданский компонент. Поэтому гражданские качества, включая их морально-этические составляющие, гражданственность, осознанность человеком ценностей общественного блага и прогресса, должны быть одними из главных при его поступлении на государственную гражданскую службу.

На гражданской службе в той или иной мере действуют все виды социальных конфликтов. Но государственно важным и специфическим для служебной деятельности является конфликт интересов, который по преимуществу относится к внутригрупповым (внутриорганизационным) конфликтам.

Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы по своей природе и содержанию представляет собой в большей степени моральную коллизию государственных интересов в пределах компетенции должности государственной гражданской службы и личностных интересов лица, замещающего эту должность. При этом субъектом конфликта интересов выступает не только сам государственный гражданский служащий, но и другие субъекты, интересы которых так или иначе направлены на объект — должность государственной гражданской службы.


Далеко не всегда в центре конфликта интересов находится личностная материальная, политическая или иная заинтересованность государственного служащего, хотя это само по себе является причиной многих должностных злоупотреблений и преступлений. В ряде случаев конфликт интересов обусловлен институциональной недостаточностью организации системы государственной власти и управления, отсутствием реальных механизмов предотвращения и преодоления негативных последствий использования должностных полномочий и возможностей в личных целях.

Следствием такой институциональной недостаточности являются коррупция и взяточничество, которые не могут быть полностью преодолены репрессивными методами внутрисистемного характера, поскольку в системе государственной гражданской службы, в ее организационных структурах уже сложилась устойчивая социальная среда государственных служащих, где личностные интересы и способы их реализации не получают морального осуждения, если они выходят за рамки государственных интересов и даже несут им прямую угрозу.

1.2. Нормативно-правовые основы регулирования конфликтов интересов на государственной службе
Институт конфликта интересов имеет исключительное значение в каждой сфере правоприменения, где уполномоченные лица выражают интересы других лиц посредством юридически значимых действий. В одних случаях это могут быть интересы частных лиц, организаций, в других – интересы всех граждан. В государственной гражданской службе – это интересы конституционного законодателя Российской Федерации, ее многонационального народа и его государства1.

Статья 19 Федерального закона от 27июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ) «Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе» основана на следующих принципах:

  • обязанность гражданского служащего информировать представителя нанимателя о возникшем или потенциальном конфликте интересов;


  • обязанность представителя нанимателя принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов;

  • рассмотрение проблем, связанных с соблюдением государственными служащими требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов специально созданными в каждом государственном органе комиссиями;

  • участие в работе таких комиссий как гражданских служащих, так и независимых экспертов (не менее ј от общего числа членов комиссии);

  • единообразие правил деятельности комиссий, положение о которых утверждается Указом Президента РФ.

Согласно ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» конфликт интересов проявляется в ситуации, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организацией, общества, субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам1.

По мнению участников экспертного опроса, посвященного действенности Федерального закона № 79-ФЗ, механизмы разрешения конфликтов интересов этот закон отражает в недостаточной мере (так считают 59,3% экспертов) или не отражает вовсе (6,7%). Противоположную точку зрения выразили 20,0% экспертов, но это, скорее всего отражение субъективного взгляда «сверху» на практику разрешения конфликтов интересов на гражданской службе.

Не очень высоко оцениваются участниками опроса достаточность Федерального закона № 79-ФЗ в части содействия борьбе с коррупцией и предотвращения аморальных явлений в среде государственных служащих: в полной достаточности положений закона уверены всего 13,3% экспертов, в неполной – 56,7% и 30,0% отмечают совершенную недостаточность принятого нормативного акта.


Таким образом, нет оснований считать, что этот закон кардинально изменил положение в сфере борьбы с негативными явлениями в системе государственной гражданской службы и обеспечит предотвращение и разрешение конфликтов интересов2.

Специальному регулированию конфликта интереса на государственной службе России посвящен Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. № 1384 «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией».

Также среди нормативных правовых актов, направленных на урегулирование конфликта интересов на государственной службе, следует выделить Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, который утвердил «Общие принципы служебного поведения государственных служащих».

В соответствии с указом государственному служащему следует:


  • воздержаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении им должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

  • при угрозе возникновения конфликта интересов – ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, - сообщать об этом руководителю или выполнять его решение, призванное предотвратить и урегулировать конфликт.

В системе механизмов по урегулированию конфликта интересов есть и большие минусы. Необходимость урегулирования конфликта возникает лишь с появлением признаков личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов, или с возникновением конкретного факта, свидетельствующего о наличии конфликта интересов. Поэтому комиссия в основном приходится работать «по факту», на основании поступившей информации. Также не сведений о том, кто координирует и контролирует деятельность комиссий, каковы механизмы, обеспечивающие эффективность деятельности комиссий.


Глава 2. Современное состояние регулирования конфликтов интересов на государственной службе в Российской Федерации
2.1. Конфликт интересов на государственной службе в системе государственных закупок
Хотелось бы рассмотреть конфликт интересов в системе государственной службы РФ на примере государственных закупок.

1. Общие сведения о системе государственных закупок.

В мировой практике закупка товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд обычно осуществляется одним из следующих способов, обеспечивающих конкуренцию между потенциальными поставщиками (исполнителями): открытые и закрытые конкурсы (могут быть как одноэтапные, так и двухэтапные), разного рода переговорные процедуры, регламентированные внеконкурсные способы закупки для небольших контрактов (котировки, закупки по каталогам, прямые закупки). В случаях отсутствия конкуренции или при необходимости срочного проведения закупки используется способ закупки у единственного поставщика (исполнителя)1.

Процедуры всех конкурентных способов закупок содержат такие основные этапы, как информирование заказчиком потенциальных поставщиков и доведение до них своих потребностей и условий будущего контракта; подготовку поставщиками своих ценовых и технических предложений; оценку поступивших предложений заказчиком и определение предложения с наилучшими условиями. Основным и наиболее рекомендуемым способом закупок является конкурс. Общий порядок проведения конкурса показан на следующем рисунке:


1. определение потребностей



2. подготовка к проведению конкурса

3. приглашение поставщиков к участию в конкурсе




4. подготовка предложений поставщиками



5. подача / прием предложений



6. оценка предложений и определение победителя



7. заключение контракта

Рисунок 1. Общая схема проведения конкурса
В России, организация и проведение закупок продукции для государственных нужд регулируется большим числом нормативных правовых актов, среди которых основными являются Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 06.05.1999 №97-ФЗ, Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 08.04.1997 №305, ряд других федеральных законов и принятых в их развитие иных нормативных правовых актов.

Основным способом закупки продукции для государственных нужд в России является открытый конкурс, предусматривающий публикацию информации о проведении конкурса в специализированных СМИ и допуск к участию в конкурсах любых поставщиков, пожелавших принять в них участие. Законодательством отводится срок не менее 45 дней для подготовки участниками конкурса своих предложений, включающих информацию о поставщике; сведения, подтверждающие его правоспособность и квалификацию; технические и коммерческие условия выполнения государственного контракта; иные документы. Оценка конкурсных заявок и определение выигравших поставщиков проводится с использованием заранее определенных критериев, важнейшими из которых является цена и качественные/технические характеристики продукции.


Также российским законодательством предусмотрено использование закрытых конкурсов для закупки на рынках с ограниченной конкуренцией; двухэтапных конкурсов для размещения государственных заказов на выполнение научных исследований или выполнение сложных уникальных работ. Для проведения небольших по объемам закупок стандартной продукции, для которой имеется сложившийся рынок, предусмотрен запрос котировок. В случае закупки продукции у монополиста или необходимости срочных закупок используется закупка у единственного поставщика (у единственного исполнителя).

2. Комплексное рассмотрение конфликта интересов в системе государственных закупок.

Конфликт интересов, в целом, может быть определен как ситуация, в которой имеются личные/частные интересы, которые в определенных ситуациях могут вступать в конфликт с должностными обязанностями/функциями. Графически конфликт интересов показан на следующем рисунке:


Рисунок 2. Иллюстрация конфликта интересов

Для сферы осуществления конкурсных закупок за счет «общественных/государственных» средств, в качестве наиболее наглядного примера конфликта интересов и его разрешения можно рассмотреть практику Всемирного банка, где конфликт интересов является одним из основных факторов определения правомочности участников конкурса. В частности, лицо или фирма, вовлеченные в подготовку спецификаций или технических заданий для конкурса, не могут в последствии выступать в качестве участника этого конкурса. В российском законодательстве по госзакупкам прямого запрета при подобной ситуации не существует.

В системе государственных закупок ситуация конфликта интересов может возникать не только на индивидуальном/персональном уровне (у физического лица), но и на уровне организации в целом. В связи с этим конфликт интересов можно четко разделить на «личностный» и «корпоративный». Эти виды конфликта интересов различаются как по предпосылкам возникновения, так и по их проявлениям.


Предпосылками возникновения «личностного» конфликта интересов являются:


  1. персональная предрасположенность к «воровству»

  2. наличие в служебной деятельности (должностных функциях) областей подразумевающих принятие решений на основе субъективных оценок

  3. несовершенство системы отчетности, контроля и аудита деятельности

  4. отсутствие норм и правил разрешения возникшего «личностного» конфликта интересов

Предпосылками возникновения «корпоративного» конфликта интересов являются:

  1. различие целей ведомства и государства в целом, в силу неправильного понимания ведомственных задач или их неточной/нечеткой формулировки

  2. превалирование краткосрочных планов организации над долгосрочными

  3. несовершенство законодательства и системы контроля и аудита деятельности

В принципе, проявления «личностных» конфликтов интересов в системе государственных закупок аналогичны проявлениям конфликта интересов на государственной службе в целом. Наиболее полное перечисление примеров проявления «личностных» конфликтов интересов на государственной службе дают канадские политологи Кен Кернаган и Джон Лангфорд в книге «Ответственный государственный служащий»:

  • Использование служебного положения для лоббирования чьих либо интересов.

  • Использование конфиденциальной информации.

  • Работа по совместительству.

  • Использование ресурсов организации в личных интересах.

  • Использование служебного положения для целей развития личного бизнеса.

  • Деятельность после увольнения со службы (ухода на пенсию).

  • Конфликты интересов, связанные с подарками и взяточничеством.

Проявлениями «корпоративного» конфликта интересов может стать:

  • Неэффективное и неэкономное расходование выделенных государством средств.

  • Лоббирование конкретных поставщиков или их групп.


Примеры «корпоративного» конфликта интересов:

Пример 1. Министерству/ведомству отдельной строкой выделено бюджетное финансирование на закупку специального оборудования на 20 миллионов рублей. Оборудование планировалось закупать в октябре, когда будут подготовлены соответствующие помещения. В первой половине года, из-за появления новых фирм, выпускающих аналогичное оборудование, стоимость требуемого оборудования снизилась на 15-20% и стало очевидно появление экономии средств по этой бюджетной статье, при этом количественное или качественное изменение объемов закупки не возможно из-за ограничений по площадям и функционалу. Таким образом, появляется экономия выделенных бюджетных средств в размере 3-4 миллионов рублей.

В силу жесткости финансового законодательства перенос этих средств на любые другие статьи не возможен и средства должны будут возвращены в бюджет. Последствием возвращения их обратно в бюджет станет, скорее всего, пропорциональное сокращение бюджета Министерства/ведомства на следующий финансовый год. В этом случае, Министерство/ведомство попадает в ситуацию конфликта интересов, когда оно не заинтересовано в экономном расходовании выделенных средств.

Пример 2. Региональная/муниципальная администрация проводит открытый конкурс на закупку продукции для собственных нужд. В конкурсе участвуют поставщики из данного и соседних регионов. В случае выигрыша поставщика из соседнего региона будет достигнута экономия средств по данной закупке, но налоги поступят в бюджет соседнего региона и региональная/муниципальная администрация недоберет поступления в свой бюджет и не сможет финансировать другие свои нужды. Кроме того, любая местная администрация заинтересована в сохранении и поддержании рабочих мест в своем регионе. Соответственно, региональная/муниципальная администрация заинтересована в выигрыше «местного» поставщика и попадает в ситуацию конфликта интересов.


3. Конфликт интересов при проведении конкурса на закупку продукции для государственных нужд.

При проведении конкурса на закупку товаров, работ или услуг для государственных нужд конфликт интересов может быть рассмотрен с различных точек зрения. В частности, предлагается рассмотреть конфликт интересов по источникам его возникновения и по порядку проведения конкурса.

Конфликт интересов по источникам возникновения может быть разделен на:


  1. Конфликт интересов у государственного заказчика (если он является организатором конкурса).

  2. Конфликт интересов у государственного заказчика (если он не является организатором конкурса).

  3. Конфликт интересов у сторонней организации - организатора конкурса.

  4. Конфликт интересов у участника/участников конкурса.

Здесь надо сделать ремарку – государственный заказчик и организатор конкурса не всегда совпадают. А именно, организатором конкурса является «…государственный заказчик в лице федерального органа исполнительной власти, а также юридическое лицо, которому государственный заказчик на условиях договора передал часть своих функций по проведению конкурса.» (Основание: ст.2, Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд")

Конфликт интересов у государственного заказчика


(если он является организатором конкурса)

В случае, когда государственный заказчик не передает функции организатора конкурса сторонней организации, он выполняет работы и несет полную ответственность за организацию и проведение закупок, включая: разработку «внутренней» нормативно-методической базы, финансово-экономическое планирование, разработку конкурсной документации, проведение всех необходимых процедур и оформление всех необходимых протоколов и отчетных документов и т.д. То есть, государственный заказчик сталкивается со всей совокупностью предпосылок возникновения конфликта интересов. Налицо появление всех потенциальных возможностей для «личностного» и «корпоративного» конфликтов интересов. При отсутствии четкой регламентации потенциального конфликта интересов и его регулирования сотрудники государственного заказчика априори оказываются в ситуации, когда они могут быть обвинены в коррупционных действиях. Более того, у сотрудников государственного заказчика нет возможности доказать правомочность своих действий в ситуации конфликта интересов.

Конфликт интересов у государственного заказчика


(если он не является организатором конкурса)

При передаче части функций государственного заказчика сторонней организации, государственный заказчик обычно определяет сроки поставки и параметры требуемой продукции (товаров, работ или услуг) и заключает, по итогам конкурса, государственный контракт. Кроме того, государственный заказчик также может, по желанию, формировать конкурсную комиссию из своих сотрудников, вместе с тем комиссия может состоять и из сотрудников организатора конкурса. Таким образом, государственный заказчик, вместе с передачей функций и полномочий, передает большую часть «коррупционных» возможностей организатору конкурса. В этом случае существенно уменьшаются предпосылки для «личностного» конфликта интересов, но полностью остаются предпосылки для «корпоративного» конфликта интересов.

Конфликт интересов у сторонней организации - организатора конкурса


Организатор конкурса по поручению государственного заказчика организует и проводит конкурс, причем, оценку заявок и окончательное решение принимает конкурсная комиссия, которая может состоять как из сотрудников госзаказчика, так и из сотрудников организатора конкурса. В этом случае возникают оба, вышеупомянутые, вида конфликта интересов. Чаще всего предпосылками «корпоративного» конфликта интересов организатора конкурса становится «корпоративный» или «личностный» конфликт интересов госзаказчика. Организатор конкурса вынужден следовать прямым указаниям или неофициальным просьбам госзаказчика из боязни получить статус «несговорчивого» и потерять имеющийся контракт или последующие контракты на организацию и проведение конкурсов, как у этого, так и у других госзаказчиков. В тоже время, у сотрудников организатора конкурса могут иметься свои интересы в результатах проводимого конкурса, что приводит к возникновению «личностного» конфликта интересов.

Конфликт интересов у участника/участников конкурса

Конфликт интересов участника/участников конкурса – тематика совершенно особая. В данном случае также возникают ситуации «личностного» и «корпоративного» конфликта интересов. Предпосылки и проявления «личностного» конфликта интересов идентичны «личностному» конфликту интересов государственного служащего, с той лишь разницей, что личные интересы могут быть направлены на оказание «помощи» конкурирующей фирме – участнику того же конкурса. В тоже время, «корпоративный» конфликт интересов участника/участников чаще всего возникает при сговоре поставщиков (образовании незаконного картеля) для участия в конкретном конкурсе или стимулировании развития целого сегмента рынка. Возникновение конфликта интересов связано с неизбежным противоречием между желанием получить выгодный заказ и необходимостью соблюдать соглашение с другими фирмами-участниками сговора.

Таблица 1.

Конфликт интересов по этапам конкурса





Этапы проведения конкурса

Источник конфликта интересов

Пример конфликта интересов, в частности

1.

определение потребностей

госзаказчик

Обоснование потребности под «свой» интерес.

2.

подготовка к проведению конкурса

госзаказчик,

организатор конкурса

Организатор: подготовка спецификаций под «своих» участников конкурса.

Госзаказчик: корректировка спецификаций под «своих» участников конкурса.

3.


приглашение поставщиков к участию в конкурсе

организатор конкурса

Создание искусственных информационных и административных барьеров для «чужих» участников конкурса.

4.

подготовка предложений поставщиками

госзаказчик, организатор конкурса, участник конкурса

Госзаказчик: корректировка конкурсной документации под интересы «своего» участника конкурса.

Организатор: передача конфиденциальной информации «своим» участникам конкурса.

Участник: заключение картельного соглашения с другими участниками конкурса.

5.

подача / прием предложений

госзаказчик, организатор конкурса, участник конкурса

Госзаказчик: перенесение сроков приема предложений без уведомления «чужих» участников конкурса.

Участник: заранее спланированное опоздание заявки.

6.

оценка предложений и определение победителя

госзаказчик, организатор конкурса

Госзаказчик: манипуляции критериями оценки и их весовыми значениями.

Организатор: «потеря» части документов из конкурсной заявки «чужого» участника конкурса.

7.

заключение контракта

госзаказчик

Понуждение победителя к отказу от подписания государственного контракта.


4. Чем нормативно регулируется конфликт интересов в системе государственных закупок?

Единственным документом, касающимся конфликта интересов в системе государственных закупок является Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 года N 948-1 (в ред. Законов РФ от 24.06.1992 N 3119-1, от 15.07.1992 N 3310-1; Федеральных законов от 25.05.1995 N 83-ФЗ, от 06.05.1998 N 70-ФЗ, от 02.01.2000 N 3-ФЗ, от 30.12.2001 N 196-ФЗ, от 21.03.2002 N 31-ФЗ, от 09.10.2002 N 122-ФЗ). В частности, это статья 9 этого закона:

«9. Антимонопольные требования к проведению конкурса на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и нужд местного самоуправления


  1. При проведении конкурса не допускается:

создание преимущественных условий участия в конкурсе, в том числе доступа к конфиденциальной информации, уменьшение платы за участие в конкурсе для отдельных участников конкурса;

участие в конкурсе организаторов конкурса, их сотрудников и аффилированных лиц;

осуществление организатором конкурса координации деятельности его участников, в результате которой имеется либо может иметь место ограничение конкуренции между участниками конкурса или ущемление интересов его участников;

необоснованное ограничение доступа к участию в конкурсе.

2. Нарушение правил, установленных настоящей статьей, является основанием для признания судом конкурса недействительным.»
5. Управление конфликтом интересов в системе государственных закупок.

В международной практике вопрос управления/предотвращения конфликтов интересов рассматривается как один из ключевых элементов стратегии противодействия коррупции на государственной службе.

Механизмы управления «личностным» конфликтом интересов достаточно хорошо проработаны как за рубежом, так и в крупных российских коммерческих структурах и заключаются в проведении серии «внутренних» исследований с целью определения областей потенциальных конфликтов интересов, политики и процедур обнаружения и рассмотрения конфликтов интересов, механизма приема заявлений о конфликте интересов и мер по разрешению действительного или потенциального конфликта интересов. Обычно, результаты исследований оформляются в виде официального документа - «Кодекс поведения сотрудников компании, работающих в сфере закупок». В случае включения в этот Кодекс положений, регулирующих другие аспекты деятельности ведомства/организации, указанный документ обычно носит название «Этический кодекс». После разработки Кодекса основной задачей компании становится отслеживание его соблюдения сотрудниками и внесение необходимых корректировок, обеспечивающих его актуальность.


Неоднозначным является вопрос управления «корпоративным» конфликтом интересов. Устранение предпосылок «корпоративного» конфликта интересов требует от государства серьезного пересмотра функционала министерств и ведомств, а также создания согласительного органа, который будет заниматься оперативным разрешением существующих противоречий и детальной проработкой областей, где потенциально может возникнуть «корпоративный» конфликт интересов1.


2.2. Методы разрешения конфликтов на государственной службе
Институциональная слабость государства и общества дает возможность различным заинтересованным группам и отдельным лицам применять любые, в том числе и недозволенные методы для достижения своих частных целей. Объектом их интересов часто становятся конкретные должностные лица, замещающие должности государственной гражданской службы. В данном случае источником конфликта личных интересов государственного гражданского служащего и интересов должности государственной гражданской службы (т.е. собственно государственных интересов) выступает третье лицо. Как правило, это представитель заинтересованных групп, но ответственность возлагается в первую очередь на государственного служащего, поскольку именно он совершает должностной проступок1.

Применительно к порядку урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе госслужащие, руководствуясь действующим законодательством, учитывают следующие принципы:


  • верховенство Конституции Российской федерации и федеральных законов над иными правовыми актами, должностными инструкциями;

  • демократизм, законность, гласность;

  • приоритет прав и свобод человека и гражданина, обязанность госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека;

  • единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения;
  • разделение законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти;


  • профессионализм и компетентность;

  • ответственность за принимаемые решения и исполнение должностных обязанностей, подотчетность обществу;

  • внепартийность, светский характер государственной службы2.

Основными функциями органов государственной службы в разрешении конфликтов, являются политические, административные, воспитательно-пропагандистские, организационно-технические. Все они взаимосвязаны с управленческим циклом деятельности госслужбы.

Технологизация управления и разрешения конфликтов требует от госслужбы непрерывности воздействия на конфликт; системного анализа и прогноза развития ситуации; принятия рациональных и эффективных решений организации и контроля их исполнения.

Роль государственной службы как субъекта в системе конфликта интересов следовало бы обозначить:

  • первоочередными мерами федеральных органов управления по созданию механизма правового регулирования конфликтов;

  • нацеленностью механизма государственного управления на разрешение конфликтов;

  • условиями взаимодействия (противоборства) властных структур управления;

  • степенью и формами выражения ответственности государственных служащих за разрешение конфликтных ситуаций;

  • приоритетных должностными обязанностями служащих органов местного самоуправления.

При рассмотрении вопроса о функциональных обязанностях государственных служащих по диагностике и разрешению конфликтов необходимо указать:

  • на обеспечение и защиту законных интересов граждан;

  • своевременное и обстоятельное рассмотрение обращений граждан, заявлений общественных объединений, органов местного самоуправления;

  • оперативное принятие решений в порядке, установленном федеральными законами и постановлениями, а также решениями субъектов Российской Федерации;
  • ответственность госслужащего за действие или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.


Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта РФ по управлению гражданской службой образуются комиссии по урегулированию конфликта интересов.

Комиссия по урегулированию конфликта интересов образуется правовым актом государственного органа. В состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемых органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов-специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.

Составы комиссий по урегулированию конфликта интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликта интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения. Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих РФ и урегулированию конфликтов интересов утверждается Указом Президента РФ.

Для того чтобы не допускать конфликта интересов, а также контролировать незаконные доходы (неосновательное обогащение) гражданских служащих, естественно, важно и необходимо постоянно следить за их законными (основательными) доходами. С этой целью в данном федеральном законе в ст. 20 предусматривается представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного содержания.


В ней говорится, что гражданин при поступлении на гражданскую службу, а также гражданский служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляют представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Эти сведения являются информацией конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну1.

Не допускается использование сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего для установления или определения его платежеспособности, для сбора в прямой или косвенной форме пожертвований (взносов) в фонд общественных или религиозных объединений, иных организаций, а также физических лиц.

Гражданский служащий, виновный в разглашении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера других гражданских служащих или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных настоящим федеральным законом и другими федеральным законами, несет ответственность в соответствии с настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.

Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданских служащих, назначение на должность и освобождение от должности которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ, предоставляются для опубликования общероссийским средствам массовой информации по их обращениям с одновременным информированием об этом указанных гражданских служащих. Сведение о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера соответствующих гражданских служащих субъектов РФ предоставляются для опубликования общероссийским и региональным средствам массовой информации по их обращениям с одновременным информированием об этом указанных гражданских служащих.

Положение о предоставление сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего утверждаются соответственно Указом Президента РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ с учетом требований настоящей статьи.


Участие структур государственной службы в регулировании, предотвращении и разрешении конфликтов интересов осложняется тем, что позиция служащего оказывается довольно сложной, а порой неопределенной и противоречивой. Его участие в разрешении конфликта рассматривается как показатель обеспечения защиты законных интересов граждан, ответственности перед законом и государством, и в то же время органы госслужбы выражают позицию более высокий инстанций в системе управления.

Бескомпромиссный вариант урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе предполагает отказ одной из сторон от достижения поставленных целей или локализацию основных причин, его породивших. Вместе с тем для разрешения конфликтов нередко используются испытанные на практике методы. Наиболее эффективны из них следующие.

Метод переговоров. Конфликтующие стороны избирают для себя наиболее предпочтительные возможности и обсуждают их с общего согласия.

Метод «избегания» конфликтов. Это может быть увольнение (отставка) по собственному желанию, избегание встреч с «противником», его игнорирование. Избежать конфликта – не значит урегулировать его, поскольку вызвавшее его противоречие сохраняется.

Метод откладывания конфликта. В этом случае один из субъектов конфликта временно сдает позиции. Однако по мере изменения ситуации и накопления сил эта сторона чаще всего предпринимает попытки возвратить утраченное.

Метод судебного разбирательства наиболее острых конфликтных ситуаций. Характеризуется более четкой детализацией, с обязательным исполнением судебного решения по итогам рассмотрения.

Метод третейского разбирательства или арбитража. Здесь спор передается для разбирательства третьей стороне. Ее решение обязательно для участников конфликта. Конфликт при этом разрешается частично, поскольку его причины не устраняются.

Метод примирения сторон. Достигается на основе сближения позиций и интересов через посредника, в роли которого могут выступать государственные служащие, специалисты в области менеджмента, согласительные комиссии.


Основной инструментарий государственной службы при регулировании и разрешении конфликта интересов, устранении его деструктивных (разрушительных) последствий включает в себя переговоры, поиск компромисса, взаимодействие и сотрудничество, социальное партнерство, установление консенсуса.

Современная наука о конфликтах выделяет четыре универсальных формы стиля урегулирования конфликта: конкуренция, уклонение, приспособление и сотрудничество, компромисс. Урегулирование конфликта предполагает эффективное использование ряда факторов. Среди них наиболее значимыми являются: институционально-правовой, фактор исторического опыта (традиций), социального партнерства, равновесия сил, психологический.

В итоге разрешения конфликта достигается психологическое, процедурное и материальное удовлетворение запросов хотя бы одного из субъектов противостояния.

Проблема цивилизованного разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе остается весьма актуальной. Ее сложность и многоплановость обусловлены дефицитом соблюдения законности, служебной этики, человеческой культуры, кризисным состоянием экономики.

Усиление внимания государственной гражданской службы к профилактике и регулированию конфликтов позволит оздоровить ситуацию в обществе, преодолеть социально-экономический кризис1.


Заключение

Проблема цивилизованного разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе остается весьма актуальной. Ее сложность и многоплановость обусловлены дефицитом соблюдения законности, служебной этики, человеческой культуры, кризисным состоянием экономики. Актуальность темы исследования определяется происходящими в настоящее время в Российской Федерации активными процессами модернизация системы государственного управления и повышения эффективности функционирования государственной службы, неотъемлемой частью которых является разработка путей урегулирования управленческих аномалий и конфликтов.


Проведенное исследование проблемы конфликтов интересов на государственной службе в России позволило достигнуть поставленной цели курсовой работы и показало, что явление "конфликт интересов" представляет сегодня научный интерес как для понимания проблем современного государственного управления, так и для объяснения перспектив развития российского общества в целом.

Исследование показало, что в сегодняшних условиях в нашей стране можно констатировать высокую степень распространенности конфликтов интересов на государственной службе, которая вступает в противопоставление с низкой степенью их практического регулирования, несмотря на значительные шаги в области совершенствование в этой сфере российского законодательства.

Конфликт интересов в системе государственной службы нельзя рассматривать односторонне, как просто противоречие личных интересов государственного служащего и государства, общества, граждан и их объединений, социальных групп и т.п. Это сложное социальное явление, в котором переплелось множество различных факторов объективного и субъективного свойства.

Только запретительными и рекомендательными мерами исключить появление конфликтов интересов в системе государственной службы невозможно. Необходимо прежде всего обратить внимание на формирование адекватной государственным и общественным интересам внутренней и внешней среды государственной службы, профессионализма государственного служащего, в основе мотиваций должностного поведения которого будут находиться принципы служения российскому государству и обществу, соблюдение законности и уважение гражданских прав и свобод личности.


Список используемых источников и литературы


  1. Нормативно-правовые акты
  1. Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 3301.


  2. О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ

  3. О совете при Президенте Российской федерации по борьбе с коррупцией. Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. № 1384

  4. Общие принципы служебного поведения государственных служащих. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885



  1. Литература

  1. Государственная гражданская служба: Учебное пособие / В. Д. Граждан. М.: ЮРКНИГА, 2005. 480 с.

  2. Дементьев А., Качушкин С. Институт конфликта интересов как один из способов предотвращения коррупции на муниципальном уровне. //Муниципальная служба. 2008. №1. С. 13-18.

  3. Казаченкова О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе.// Журнал российского права. 2006. №3. С. 78-83.

  4. Корченов В. Конфликт интересов в законодательстве.// Государственная служба. 2009. №5. С. 15-19.

  5. Магомедов К.О. Социальная справедливость для гражданского общества и правового государства // Социология власти. 2004. № 2. С. 21-27.

  6. Менделеев Д.И. К познанию России. СПб., 1997. 96 с.

  7. Селезнева Е.В. Развитие толерантности государственных служащих. Изд. РАГС, 2007. С. 101.

  8. Соколов В. Модельный этический кодекс государственного служащего Российской Федерации // Государственная служба. 2004. -№ 2. С. 6-16

  9. Соколов В. Роль общества в конфликте интересов. //Государственная служба. М.: РАГС, 2008 №5. С. 39-45.

  10. Социальная справедливость: идеал и принцип деятельности: Учебное пособие / В. Е. Давидович. М.: Инфра-М, 1989. 91 с.
  11. Шувалова Н. Почему бездействуют комиссии по соблюдению требований к служебному поведению в конфликте интересов. //Государственная служба. М.: Изд. РАГС, 2008. №2. С. 34-37.





  1. Интернет-источники

  1. Конфликт интересов в системе государственной службы: особенности государственных закупок. URL:http://www.strategy-spb.ru/portal/files/hramkin-goszakupki.doc (дата обращения: 11.05.2010).

  2. Федеральный портал управленческих кадров. Конфликт интересов. URL:http://www.rezerv.gov.ru/GovService.aspx?id=27&t=23 (дата обращения: 19.05.2010).


1 Государственная гражданская служба: Учебное пособие / В. Д. Граждан. М.: ЮРКНИГА, 2005. С190-205.

1 Социальная справедливость: идеал и принцип деятельности: Учебное пособие / В. Е. Давидович. М.: Инфра-М, 1989. 91 с.

.


1Магомедов К.О. Социальная справедливость для гражданского общества и правового государства // Социология власти. 2004. № 2. С. 21-27.



1 Корченов В. Конфликт интересов в законодательстве.// Государственная служба. 2009. №5. С. 15-19.


1 О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ


2 Казаченкова О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе. Журнал российского права. 2006 №3 С. 78-83.

1 Конфликт интересов в системе государственной службы: особенности государственных закупок. URL:http://www.strategy-spb.ru/portal/files/hramkin-goszakupki.doc (дата обращения: 11.05.2010).


1 Конфликт интересов в системе государственной службы: особенности государственных закупок. URL:http://www.strategy-spb.ru/portal/files/hramkin-goszakupki.doc (дата обращения: 11.05.2010).


1Корченов В. Конфликт интересов в законодательстве.// Государственная служба. 2009. №5. С. 15-19.


2 Соколов В. Модельный этический кодекс государственного служащего Российской Федерации // Государственная служба. 2004. -№ 2. С. 6-16


1 О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.


1 Корченов В. Конфликт интересов в законодательстве.// Государственная служба. 2009. №5. С. 15-19.