reforef.ru 1
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТОЛОГИЯ:

ВЧЕРА И СЕГОДНЯ
Д. И. АПТЕР


Сравнительное исследование, начиная с самых первых своих опытов, объединяло идеи политической философии и политической теории с эмпирическими событиями и явлениями. Первоначальный акцент был сделан на проблемах власти с целью определить, какое значение имеют различия в устройстве власти — власти не в общем плане, конечно, а организованной в политические системы на национальном и субнациональном уровнях. Объяснение значения различий в использовании и распределении власти в различных политических системах — общая задача, лежащая в основе разнообразных подходов к сравнительной политологии.

Перед тем как перейти к дискуссии об эволюции сравнительной политологии, следует дать несколько поясняющих определений. Когда говорят о политической «системе», имеют в виду, что ее составные части взаимозависимы, изменения одной влекут за собой изменения других. Политические системы ответственны как минимум (это может быть названо «изначальной» функцией) за поддержание порядка в рамках определенных полномочий, для чего им дано исключительное право на применение средств принуждения. Средоточие верховной власти называется государством (Poggi, 1990). «Правительство» — главный инструмент, с помощью которого функционирует политическая система. «Гражданское общество» относится к тем структурам общества (добровольным объединениям, неправительственным организациям, религиозным и частным образовательным учреждениям и т.д.), которые находятся вне правительства или государственного контроля, но выполняют общественно полезные функции. Тип или характер государства (демократическое, авторитарное и т.д.) определяется тем, как оно оказывает свое влияние и каким образом распределяется власть. «Демократию», согласно И. Шумпетеру, можно определить как «институциональное приспособление для принятия политических решений, при котором индивиды получают возможность влиять на власть, используя в качестве инструмента соперничество политических сил в погоне за голосами граждан» (Schumpeter, 1947, р. 269). В зависимости от степе-



361

ни вмешательства правительства в дела гражданского общества мы говорим о «сильном государстве», имея в виду, что правительство соглашается взять на себя большую ответственность во имя блага граждан. (Bimbaum, 1982). Там, где подобные функции реализуются негосударственными органами, мы говорим о «сильном гражданском обществе» (Badie, Bimbaum, 1983). Но явного и даже необходимого соответствия между степенью государственного вмешательства и благополучием общества нет.

Сильные или слабые, демократические или авторитарные политические системы важны постольку, поскольку они являются «формообразующими», т.е. поскольку они издают законы и указы, реально управляя политической жизнью. Но соотношение предписываемого и реального политического поведения значительно варьируется во времени и пространстве. Так как граждане в государстве или индивиды и группы в гражданском обществе меняются и уклоняются от предписываемого поведения законными путями или путем противостояния в зависимости от различных обстоятельств, то изменяются их ценности и убеждения, пересматриваются принципы справедливости или видоизменяются способы достижения значимых целей. В соответствии с этими характеристиками в число кардинальных вопросов сравнительной политологии входят: каковы различия существующих типов политических систем относительно их «формообразующей» функции, как устанавливаются и укрепляются различные типы и как можно связать воспринимаемые расхождения между предписываемым и реальным политическим поведением. Задачи определения лучшей из возможных политической системы и обеспечения должного соответствия между такой системой и реальными политическим процессами занимают центральное место в широком спектре проблем сравнительной политологии. Поскольку общепризнанно, что лучшей из возможных политических систем является демократия, большинство сравнительных политических исследований направлены на изучение демократии: как ее установить, поддерживать, приспосабливать, улучшать, а также, как противостоять угрозам ее существования извне и изнутри.

Сравнения политических систем и их функционирования обычно строятся на основе анализа института государства, являющегося их конкретным выражением. Как правило, при сравнении политических систем в качестве объектов берутся страны, политические институты внутри стран (субсистемы), отдельные случаи. Возможны различные стратегии исследования: функциональная, мультивариативная, феноменологическая и т.д. Любая выбранная стратегия исследования будет зависеть от общего подхода к анализу, от сути поставленных вопросов или проверяемой научной гипотезы. В этом смысле сравнительная политология, поскольку она выходит за пределы простого описания, может выступать в качестве эмпирической стороны политической философии или политической теории*. Наибольшее внимание компаративисты уделяют исследованию различий между политическими системами в отношении конфликта и компромисса, власти и ответственности, эффективности и справедливости. Конкретные «типы» политических систем включают множество вариантов — от «племен» до «полисов» и государств, до монархий и республик, до республик демократических и авторитарных, с президентской и парла-
* Связь между ними, таким образом, едва ли может быть отделена от сравнительных методов, которые, однако, нуждаются в более подробном рассмотрении, нежели позволяет объем нашей главы.
362

ментской формами правления. В каждом из них есть немало отличий по тому, как происходит создание и преобразование фракций и коалиций, как выражаются интересы и как в зависимости от конституционных структур поддерживаются связи между гражданским обществом и государством (через клановость, церковные структуры, политические движения, политические партий и избирательные системы).

Из множества подходов к сравнительному исследованию выделим три:

институционализм, девелопментализм (политический и экономический) и неоинституционализм. Первый подход обычно сосредоточен на особых механизмах функционирования политической системы как таковой: президентской или парламентской системах власти, унитарном или федеративном государственном устройстве, политических партиях и голосовании, комиссиях и выборах. Второй подход объединяет большинство теорий социетального изменения. Третий представляет собой сочетание первых двух. Институциональный подход составляет базис сравнительной политологии. Он остается основополагающим2. Даже более поздние работы остаются «институционалистскими»3. Это значит, что они характеризуют функционирование политической системы государства, детально описывая структуру и функции правительства и его практическую деятельность. Девелопментализм, который называет себя «новой» сравнительной политологией, в политике и экономике делает акцент на изменениях, происходящих в обществе, а не на технике управления, и тем самым существенно обособляется от других социальных наук. В свою очередь, неоинституционализм не только вернул государство в поле зрения исследователей, но и изменил направление внимания девелопменталистов в сторону большего операционализма, рассчитанного на изучение функционирования политических систем и государства.

§1. Институционализм


Вплоть до второй мировой войны и сразу же после нее в сравнительной политологии главенствовал институционализм. Это означает, что изучались и сравнивались конституции и системы права, азличные формы государства, управления, суверенитета, властных полномочии, юридических и законода-тельных механизмов. Особое значение при этом придавалось распределению власти между государством и обществом, центральной и местной властью, администрацией и бюрократией, законодательными и конституциональными принципами и практикой. Это направление началось в давние времена, когда впервые была ясно сформулирована идея политической системы, ставящая своей конечной целью достижение демократии (Вгусе, 1921). Однако, подчер-кивая уникальность запад ной демократии, институционализм одновременно провозглашал ее универсальность. Демократия предполагала наличие диффе-ренцированных политических институтов гражданского правления, законо-
; Хорошие примеры стандартных компаративистских текстов в традиции институционального подхода см.: Friedrich, I968; Finer, 1949.
' Дчя сравнения можно взять, например, терминологию такого «старого* институцио-налистского текста, как «Теория и практика современного правительства» Г. файнера 1949 г. и последнее издание «французской политики» У. Сафрана 1995 г. Терминология обеих работ во многом совпадает.
363

дательных и судебных органов, исполнительной власти и местных органов власти. Сравнительная политология занималась детальным изучением функционирования перечисленных институтов, уделяя особое внимание реформам (расширению избирательного права, проблеме олигархии, снижению угрозы существовавшему порядку со стороны анархизма, социализма и коммунизма) и в не меньшей степени — изучению контекста — нарастающих сдвигов в обществе, мировых войн, депрессии и тоталитаризма4.

Д этом плане^равнительная политология совпадает с основанием политик ческой науки в целом. Можно сказать, что политическая Философия и срав-нительная политология взаимно влияли друг на друга. Каждая из них обогащала другую в плане анализа власти и идеальных образцов справедливости. Классические проблемы и той и другой касались государства как воплощения разума, мудрости, рациональности и его роли в воспитании добродетельных граждан5.

Институционализм, черпавший первоначальные примеры из истории республиканского и имперского Рима, многим обязан античности и эпохе Просвещения с ее доктринами естественного и позитивного права. Право представляло собой органическое взаимоотношение между вышестоящими и нижестоящими судьями и властями. Ученые, проводившие сравнительный анализ политических институтов, были в основном юристами. Они, например, изучали кодифицированное римское право Юстиниана, многочисленные его комментарии и толкования, не говоря о законах Хаммурапи, институциях Гая, Салической правде, германском праве и т.д. Для некоторых римское право было источником вдохновения. Другие находились под влиянием теорий общественного договора, ставивших в центр внимания легитимность представительства, отношения между индивидом и группой, гражданином и государством и определявших природу конституционного порядка. В этом плане политическая философия и право составили два основных компонента институционального подхода в сравнительной политологии (Strauss, 1959).
* Сравнительный анализ по странам, функциям или инструментам политики был предметно сосредоточен на изучении государственного и политического строя, конституций и поправок к ним, прав и их гарантий, унитарных и федеративных форм государственного устройства, централизации и децентрализации, регионализма и местничества, проблем представительства большинства и меньшинства, правления кабинета министров или его диктатуры, многопартийных и однопартийных систем, электората, верхней и нижней палаты, законодательных комитетов, парламентских чтений, процедур голосования и прекращения прений, роли общественного мнения и прессы.

5 Как уже указывалось (гл. 2 наст. изд.), первоначальные типологии политических систем в «Государстве» и «Законах» Платона, или «Политике» Аристотеля были навеяны конкретными сравнениями между Спартой, Афинами, Персией и другими государствами, а также отличиями, приписываемыми народам (классам и «расам»). Так, в полисе варваров отличали от греков, рабов — от граждан, аристократов от плебеев. Такое различение предписывающим образом влияло на концентрацию или распределение власти в различных политических системах, основанных на власти одного, нескольких или многих. Политические системы считались лучшими или худшими в зависимости от того, насколько они поощряли добродетельность, благоразумие, умеренность, отвагу в бою, личную и гражданскую дисциплину в правильном государстве, определялись такие обстоятельства, при которых «правильное» государство могло прийти в упадок. Действительно, улучшение нравственности и предотвращение упадка было основной проблемой сравнительной политологии со времен Платона и Аристотеля, согласно которым можно сравнивать политические системы не только в поисках «наилучших», но и в поисках наиболее доступных, достижимых вариантов, включая наилучшее обеспечение воспитания граждан.

364 й

Третьей составляющей политического сравнительногоисследования бьща_ ^•Йстория^Ц центре внимания этой науки также находилось становление госу-дарства из полиса и национального примирения. Характеризуя конкретные эпохи, история описывала борьбу между церковью и государством, между церковной и светской властью, борьбу за власть между монархом и феодалами, гражданские войны и революции, превращая вопросы индивидуализма и теории общественного договора из абстрактных принципов в вопросы жизни и смерти (Cough, 1957)*.
Тесные и запутанные связи политической философии, права и истории оформились в две различные, но пересекающиеся традиции — континентальную и англосаксонскую. Для сравнительной политолог™ последняя стала наиболее важной. Ведя родословную от Бректона, восходящую к XIII в., она включает таких авторов, как У. Блэкстон, П. Ансон, Р. Стаббс, А. Дайси, П. Виногра-дофф и Мейтленд. Институционализм, таким образом, сохраняет традицию конституционализма, отмеченную передачей общих и частных полномочий от монархов коллективным органам власти посредством прав, закрепленных в хартиях, в которых демократия определялась как функция парламента. Кроме того, в область сравнительного институционального исследования входили процедурные и инструментальные механизмы, с помощью которых свободу можно было бы сделать предпосылкой чувства обязательности7. Короче говоря, сравнительная политология вела речь об эволюции демократии, демокра-т^я_считадась инструментов улучшения человеческой нравстр^ннпгти^ «к которой движет человека егособственная природа» (Barker, 1946). Свидетель-ством такого «движения» были великие демократические революции — английская, американская и французская. В последней проявились две мощные противоборствующие тенденции: либеральный конституционализм 1789 г. и радикальное якобинство 1792 г. (Furet, Owuf, 1989).

Как осуществить идеи этих революций конституционным путем — это один из вопросов, отвечая на которые, история как фиксация событий включилась в современные поиски принципов правления. Если каждую революцию представить в виде системы правления, наилучшим образом соответствующей человеческой природе, то каково наиболее подходящее институциональное устройство для каждой из них? Что в каждом случае будет максими-

6 Институциональная парадигма, однако, обрела реальные очертания в эпоху Просвещения. Прежний акдент на людей и их различную «природу» сместился на универсум, в котором различия индивидов не столь важны. Имело значение, конечно, виделся ли добродетельным человек естественного состояния в сравнении с сообществом граждан или нет. Для Т. Гоббса, не считавшего человека добродетельным, вопрос о демократии не стоял. Но большинство других теоретиков, подобно А. Смиту, подчеркивали такие свойства добродетели, как склонность к товарообмену и меновой торговле (т.е. идентифицировали ее с миром интересов). Для Смита проблема состояла в наилучшем способе примирения личной свободы с правилами общества. Для Ж.-Ж. Руссо это была общая воля, для Дж. Локка — реализация гражданской ответственности, создание парламентарного представительства и суверенитета.
7 Континентальная традиция институционализма также обращалась к теории общественного договора. Она сохраняла более прочную связь с традицией естественного права в том виде, как она была закреплена в римском праве, с примирением церквей в контексте развивающегося национализма. Последний принял форму эволюционного историцизма, телеологии, т.е. идеи неизбежного появления демократических институтов из особого рода конфликтов, например из конфликта папства и монархии, средневековой корпорации и светского государства (Gierke, 1950).
365

зировать «формообразующую» силу демократических и других конституций, гарантирующих права и свободы граждан?

Прежде всего институционализм занимался изучением демократии как открытой системы, что определяло центральное место проблемы выбора. Наряду ^с порядком выбор был приоритетной категорией. Оба параметра стали мерилом оценки системы правления. Сравним в этом плане систему правления в Англии, США и Франции после революций. Британский парламентаризм был образцом парламентарной системы в силу его высочайшей стабильности. Американская президентская система в качестве центрального звена ставит выбор и локализм. Во Франции же получился неустойчивый вариант английской системы. В этом смысле государства и правительства можно оценивать в зависимости от их соответствия первому и второму варианту, причем предпочтительнее приближение к первой модели8.

Определяя политическое устройство, институционализм стремился охватить весь круг относящихся к нему проблем: порядок и свободу выбора; интересы личности и общества; гражданские права и обязанности в соответствии с принципами ответственности и согласия; законодательную и исполнительную власть; избирательную систему; полномочия судов и судей и преимущества писаных и неписаных конституций, о чем до сих пор ведутся споры в Англии;
преимущества унитарного государства по сравнению с федеративным, парламентарной системы перед президентской; функционирование правительства в виде кабинета министров (Jennings, 1947); значение тайного совета и его отсутствия, преобразование имперских придворных установлений в административные органы (Robson, 1956); эволюцию местных органов власти, процедурные правила поведения в парламенте (Cavhion, 1950), пересмотр законодательства, роль судей, комитетов и системы комитетов (Wheare, 1955); избирательные системы (Mackenzie, 1958; Lakeman, Lambert, 1959); и кроме того, политические партии (Ostrogorski, 1964, Michels 1958; Duverger, 1954).
В число сторонников этого направления входят многие именитые ученые — К. Шмитт в Германии, У. А. Дженнингс, Э. Баркер и Г. Ласки в Англии, Л. Дюгюи и А. Зигфрид во Франции, К. Фридрих и Г. Файнер в США, если назвать лишь некоторых. Общим для них было не только исключительное эмпирическое знание реального функционирования изучаемых институтов, включая политические партии и парламентские комитеты, но и общее знание истории и права античного и средневекового периодов и периода создания теории общественного договора.

I Институционалисты не только исследовали функционирование демократических и авторитарных форм правления в общих чертах. Они признавали, что политические институты «работают» лишь постольку, поскольку они I являются воплощением норм, ценностей и принципов самой демократии. I Следовательно, институционализм никогда не сводился лишь к механизмам правления, но учитывал то, как «институционализированы» демократические принципы. Предполагалось, что лишь некоторые общества «подготовлены» к демократии, в то время как другие станут таковыми лишь в ходе развития в соответствующем направлении. Так, например, колониализм

' Англия была прообразом стабильной унитарной парламентарной демократии; Франция — нестабильной демократии; Америка — примером достоинств федерализма и местного самоуправления. Ряд американских авторов, включая В. Вильсона, считали парламентарную систему более предпочтительной для США.
366

рассматривался как необходимый этап для соответствующей подготовки слаборазвитых стран к демократическому устройству с последующей передачей полномочий и использованием опыта метрополий в колониях (Hancock, 1940;
Wight, 1946).

Можно сказать, что институционализм был и остается лидирующим под-ходом в сравнительной политологии. С течением времени институционализм менялся. Он начин